ВІДНОСИНИ УКРАЇНА-США
Аналіз директорки ЦНЄ Альони Гетьманчук прогресу України у відносинах зі Сполученими Штатами для щоквартального журналу ТRUMAN Index. Повна версія TRUMAN Index № 6 (10) доступна на сайті : TRUMAN Agency.
Січень/березень 2019 р.
Позитивні бали: +32,5
Негативні бали: -4
Загалом: +28,5
TRUMAN INDEX: +1,14
РЕЗЮМЕ ВIДНОСИН
Останні три місяці у відносинах України та США були позначені початком офіційної виборчої кампанії в Україні і де-факто початком виборчої кампанії у Сполучених Штатах.
Незважаючи на зустріч Петра Порошенка та віце-президента США Майка Пенса у Мюнхені та перший візит в Україну заступника держсекретаря США з політичних питань Девіда Ґейла, емоційне тло відносин у цьому періоді формувалося навколо посла США в Україні Марі Йовановіч. Спочатку завдяки її гострій промові 5 березня з вимогою звільнити спеціального антикорупційного прокурора, пізніше – через резонансні заяви генпрокурора Юрія Луценка зі звинуваченнями на адресу Марі Йовановіч у передачі йому списку недоторканних осіб та оголошення про початок розслідування щодо втручання в президентські вибори в США з боку голови НАБУ Ситника. На відміну від Європейського Союзу, Сполучені Штати не стали зважати на передвиборчу кампанію, щоб публічно висловити стурбованість станом антикорупційних реформ.
У владних кабінетах України це сприйняли як порушення США неформального пакту з Заходом про публічний ненапад на Порошенка як кандидата в президенти, щоб не створювати переваг для інших кандидатів. Чи не вперше у колективного Заходу – а саме в ЄС та США – виникло різне бачення поведінки під час президентських перегонів.
Протягом цього ж періоду було сформовано відповідь США на агресію Росії в Керченській протоці. Вона виявилася слабшою, ніж сподівалися, але сильнішою, аніж у Європейського Союзу.
Загалом цей період може слугувати гарним приводом підсумувати відносини Україна-США за каденції (першої?) Петра Порошенка.
ХРОНIКА ВIДНОСИН
Виклики Президентства Порошенка
Складно сказати, наскільки президентство Порошенка є викликом для Вашингтона, але перебування в Білому Домі президента Обами й особливо президента Трампа однозначно стали викликом для Києва і Порошенка особисто.
Чи не головною перешкодою стало те, що між Україною та США простежувалося концептуальне розходження в політиці Києва щодо бажаного рівня присутності США і політикою Штатів щодо власного рівня заанґажування на зовнішній арені. Якщо в Києві (особливо з початком російської агресії) сповідували гасло «якнайбільше Америки» в Україні, то у Вашингтоні з президентством Трампа набув нового звучання підхід «якнайменше Америки». Чи якщо зовсім точно, – «менше Америки, більше Європи». Обриси цього підходу були помітні ще за першого терміну Обами, за Трампа вони окреслилися значно чіткіше. Підхід Трампа часто зводився не до питання «Що США можуть зробити для України?», а «Європа робить для України?». Як свідчать наші поінформовані співрозмовники, він відверто запитував в українського президента на переговорах: «Як саме Німеччина допомагає Україні?».
Президенту Порошенку довелося стати свідком і поступової марґіналізації (місцями часткової демонізації ) Європи в політиці США за Дональда Трампа. Концепція «Європа цілісна, вільна і в мирі», на якій десятиліттями базувалася американська політика щодо Старого Світу, за нинішнього президента США тріщить по швах. А разом з нею і важливість України як невід’ємного елементу цієї «цілісної, вільної та в мирі» Європи. Ситуація ускладнювалася тим, що Порошенко інколи мусив балансувати на межі між бажанням вибудувати відносини з Трампом і при цьому не зіпсувати їх із Меркель – німецьким канцлером, з якою Порошенко першим з українських президентів знайшов спільну мову.
Тим не менше, за двох американських президентів і аж до президентських виборів Петро Порошенко залишався вірним собі на американському напрямку – безпеку він пріоритизував над рештою питань. Для цього достатньо коротко перелічити основні запити української сторони до Вашингтона за президентства Порошенка:
- надання Україні статусу головного союзника поза НАТО;
- підписання двосторонньої безпекової угоди на кшталт тих, що існують між США та Японією або Південною Кореєю;
- надання Україні летального озброєння;
- залучення США до переговорного формату врегулювання конфлікту навколо Донбасу (зокрема, завдяки розширенню Нормандського формату);
- відновлення роботи Комісії стратегічного партнерства між Україною та США;
- розширення і посилення санкцій щодо режиму Путіна;
- сприяння зупинці газогону «Північний Потік-2».
Причому, більшість цих запитів/прохань Києва часів президентства Порошенка були ідентичні як за Обами, так і за Трампа. Три з названих запитів було виконано і, що показово, два з них – за президента Трампа. Йдеться про надання летальної зброї та відновлення роботи Комісії зі стратегічного партнерства Україна-США.
Інші питання довелося або акуратно зняти з порядку денного (статус основного союзника поза НАТО), або ж українська сторона продовжує активно їх порушувати на переговорах з американськими партнерами («Північний потік-2»). Те, що викликало роздратування й відверте нерозуміння за Обами (статус основного союзника поза НАТО, скажімо, чи безпекова угода), з Києва намагалися проштовхнути вже за президента Трампа. Однак, все що стосувалося надання Україні безпекових гарантій, не сприйнято й за цієї адміністрації.
Так само не реалізовано ідеї з розширення переговорного формату за рахунок США. З приходом Трампа у європейських столицях (передусім у Берліні) дали чітко зрозуміти: ефективніше залишити окремий переговорний трек США-Росія. Щодо «Північного Потоку-2», тут Україна з боку США й надалі спостерігає більше грізної риторики, аніж конкретної дії. Недарма це питання, за інформацією наших інсайдерів, знову окремо обговорювали в лютому на переговорах Петра Порошенка та Майка Пенса в Мюнхені. Під час цієї розмови президент України начебто знову закликав американських партнерів запровадити санкції щодо європейських компаній. До речі, на переговорах Порошенка з Пенсом був присутній посол США в Німеччині Річард Ґренелл, відомий, зокрема, тим, що розсилав листи німецьким компаніям із погрозами санкцій.
Поки найбільшим здобутком Порошенка на американському напрямку є надання Україні летального озброєння. Хоча згідно з умовами надання не виключено, що Україна й зовсім не зможе випробувати отриманих торік від США Javelin, якщо нинішній статус-кво на лінії фронту не зміниться й нового наступу не буде. Їхнє надання має інше важливе значення: це свідчить принаймні про встановлення певного рівня довіри з боку США до України та її військового керівництва. Водночас цей рівень є досить крихким, що демонструє фактичне блокування Штатами половини передбаченої на цей рік допомоги без відповідного реформування Укроборонпрому. Тема реформи Укроборонпрому давно була складовою українсько-американських переговорів. Розголос, спровокований журналістським розслідуванням навколо Укроборонпрому, лише вкотре переконав американську сторону в правильності вимог щодо аудиту цього відомства та переформатування його Наглядової ради. До речі, очолити її Київ свого часу запрошував відомого американського генерала, тодішнього стратегічного радника Міноборони Девіда Абізейда, проте він зрештою відмовився.
Важливим для українсько-американських відносин стало рішення України про придбання озброєнь у США. Американські партнери давно висловлювали сподівання, що Україна зможе не лише безоплатно отримувати, а й купувати зброю в Сполучених Штатів, що посилить аргументацію американських політиків на користь підтримки України. Як свідчать джерела, готовність Києва купувати зброю була одним з основних аргументів, чому Трамп дав зелене світло для надання Україні летальної зброї. У цьому контексті важливим є нарешті ухвалений ВР та підписаний президентом закон, що дозволяє пряму закупівлю зброї за кордоном. Зокрема, Міністерство оборони може укладати міжурядові контракти зі США й купувати озброєння та військову техніку напряму.
Дональд Трамп як миротворець
Надання зброї не посприяло розв’язанню конфлікту навколо Донбасу. Не допомогла й тактика Порошенка зацікавити Трампа роллю миротворця в українсько-російському конфлікті. Вже від першої зустрічі з Трампом Порошенко намагався «продати» американському колезі таку ж історичну місію, яку, за його словами, здійснив Рейган, закінчивши без єдиного пострілу «холодну війну». В Києві на переговори з Трампом навіть сформулювали спеціальне гасло: great deal on peace, great deal on success.
Фактично, Україна пропонувала Трампу те, що не вдалося за президента Обами: перетворити розв’язання українськоросійського конфлікту на зовнішньополітичну спадщину президента США (legacy). Тим паче, Трамп на переговорах із закордонними лідерами самовпевнено обмовлювався, що зустрінеться з Путіним і покладе край конфлікту. Нині є відкритим питання: чи вважає Трамп його розв’язання одним з ключових компонентів своєї президентської спадщини і чи готовий серйозно інвестувати в це свої енергію та час, якщо з’явиться відповідне вікно можливостей.
Наразі можемо констатувати: за президентства Трампа Порошенко отримав у США комфортнішого співрозмовника, аніж за Обами. Суттєвою відмінністю стало призначення не лише окремого спецпредставника Держдепартаменту з питань переговорів щодо Донбасу, а й дипломата, з яким в українській столиці загалом і на Банковій зокрема знайшли спільну мову. На відміну від Вікторії Нуланд, яка в Порошенка і Ко не викликала довіри через підозру в надмірній поступливості на переговорах із Сурковим, Курт Волкер стосовно Донбасу жодного разу публічно не озвучив думки, яка б принципово суперечила українській позиції. Недарма один з високопоставлених українських дипломатів не під запис назвав позицію США щодо Донбасу «надихаючою».
При цьому варто зауважити, що роль Курта Волкера як головного переговірника США з питань Донбасу за останній рік дещо трансформувалася. Після заморожування з боку росіян переговорів у форматі Волкер-Сурков на початку минулого року, американський спецпредставник, поміж іншим, виконує роль важливого міжнародного комунікатора з питань російської агресії в Україні. У лютому він навіть запустив веб-сайт, на якому зібрав для іноземної аудиторії всі факти, що пов’язані з російським вторгненням в Україну.
Тестування агресією
Останні півроку каденції Порошенка були особливо показові в безпековому вимірі: через атаку на українські кораблі в Керченській протоці в американського уряду на чолі з Дональдом Трампом з’явилася можливість на практиці продемонструвати, як Вашингтон реагуватиме на відкриту агресію проти України. Іншими словами, як Трамп, що неодноразово звинувачував Обаму в здачі Криму РФ, відрізнятиметься в своїх діях від попередника.
Вже можемо констатувати: реакція США виявилася слабшою, аніж сподівалися, хоча, як вважають у Києві, сильнішою, ніж ЄС. Зокрема, на відміну від ЄС, США внесли до санкційного списку заступника прикордонної служби РФ Медведєва та запровадили санкції щодо російських суднобудівних компаній. Помітною є й більша готовність США до так званої демонстративної підтримки України в Чорному морі. Вона, зокрема, вже виявилася в заході в Одеський порт американського есмінця USS Donald Cook (DDG-75). Подібні візити американська сторона, судячи з наявної інформації, готова забезпечувати й надалі.
Загалом найпозитивніший сигнал від санкцій США, ЄС та Канади через агресію РФ в районі Керченської протоки полягає не в їхньому змісті, а в формі: тобто, скоординованості дій передусім ЄС та США. Така координація була правилом за часів Обами, але перетворилася майже в розряд приємних винятків за президентства Трампа.
На окрему увагу заслуговує питання затримання українських моряків. Дональд Трамп підняв надзвичайно високу планку: скасував через це зустріч із Путіним в Аргентині. Як свідчать наші джерела, віце-президент Майк Пенс на зустрічі з Порошенком у Мюнхені також приділив час звільненню моряків, демонструючи персональну обізнаність і заанґажування в це питання. В адміністрації Трампа до нього є практичний інтерес: щойно моряків буде звільнено, американський лідер зможе зустрітися з Путіним без ризику втратити обличчя.
Безпека vs реформи
Проте не всі у США поділяють бачення Порошенка нашого двостороннього діалогу з Вашингтоном, передусім у безпековій обгортці. Для тих американських політиків і дипломатів, що вболівають за розвиток України, питання реформ, зокрема антикорупційних, є не менш, а то й більш визначальним. Деякі американські політики переконані, що якби не корупція, не було б і російської агресії в Україні. Натомість українські партнери (як, до речі, й представники деяких інших союзників США у НАТО) вважають: якщо внаслідок агресії не буде української держави, не буде, власне, що реформувати.
Вже ні для кого не є секретом, що прихід до влади Трампа створив у Києві видимість двох Америк: Америки президента Трампа, яку в діалозі з іноземними партнерами цікавить, насамперед, обсяг купівлі американської зброї і торговельний дефіцит, а не стан боротьби з корупцією в Україні; і тієї Америки, яку сповідує бюрократична машина США зі своєю інституційною пам’яттю на українському напрямку. Зокрема, й щодо взятих Києвом зобов’язань у царині реформ. Президент Порошенко цілком логічно зробив ставку на першу Америку, чекаючи, ймовірно, що генеральну лінію щодо України визначатиме Білий Дім.
Проте все виявилося складніше, ніж сподівалися в головних кабінетах країни: Трампа не цікавив стан боротьби з корупцією, бо його не цікавить Україна як така. Користуючись відсутністю інтересу Білого Дому до України, інші відомства (зокрема Державний департамент) за інерцією продовжували політику, що спрямована на здійснення реформ (її започатковано ще за попередньої адміністрації). Особливий акцент на ній традиційно робило посольство США в Україні. Однак, будучи й надалі переконаними, що Трамп у відносинах з Україною питаннями антикорупції чи реформи правосуддя не переймається, у Києві після кожної гострої заяви посольства на цю тему цікавилися: є це позицією Вашингтона, чи, власне, дипломатичного представництва.
Саме питання спроможності боротися з корупцією, а не протистояти російській агресії стало визначальним у ставленні до Порошенка за часів Обами. Як індикатор ефективності Порошенка-президента це питання фігурує для багатьох американських стейкхолдерів, що переймаються питаннями розвитку України, й за президентства Трампа.
Вибори і після виборів
Порошенко активно намагався вибудувати персональні відносини з американськими президентами. З Обамою ці спроби скінчилися невдало вже у перший рік президентства українського лідера (коли він, ігноруючи прохання Білого Дому, звернувся з трибуни Конгресу з закликом надати Україні летальну зброю, а не ковдри). З Трампом початок теж був складний, бо відбувався на тлі звинувачень про втручання України у вибори в США на користь Гілларі Клінтон. На той час Україна будь-які подібні закиди категорично відкидала. Невідомо, як відбувався б діалог на рівні президентів України та США (і чи відбувався б взагалі), якби не розслідування спецпрокурора Мюллера і токсичність контактів із Росією без врахування інтересів України. Фактично, вперше в історії двосторонніх відносин президент України у певний момент був настільки ж затребуваним для президента США, як і президент США для українського.
Спроби налагодити персональні контакти з Трампом мали кілька вимірів. По-перше, винятково схвальні, щедро приправлені лестощами заяви щодо нього й розбудова відносин з його оточенням (зокрема, через регулярно запрошуваних олігархом Пінчуком Ньюта Ґінґріча та Рудольфа Джуліані в Україну). Натомість, максимальне дистанціювання від політиків, котрі викликають у Трампа негативну реакцію.
По-друге, купівля підтримки. Український президент досить швидко зорієнтувався: якщо за Обами підтримку США потрібно було заслужити, то за президента Трампа її можна купити. Порошенко на прикладі власних переговорів мав змогу переконатися, яким магічним чином діє на американського лідера англійське слово «purchase» (придбати). Зокрема, як нам стало відомо, торік під час переговорів у Брюсселі тональність Трампа й інтерес до переговорів різко змінилися, щойно Порошенко вимовив це слово. Трамп з властивою йому безпосередністю перепитав, чи має Україна гроші і, власне, звідки. Коли писався цей матеріал, Україна, за інформацією з українських та американських дипломатичних джерел, саме готувалася придбати вже власним коштом чергову партію комплексів Javelin. Також, за нашими даними, вона зацікавлена в купівлі протикорабельної версії крилатої ракети «Томагавк», але рішення щодо її надання/продажу Україні ще не ухвалено в американській столиці.
Очевидно, як своєрідний «подарунок» Трампу варто розцінювати й заяви генпрокурора Юрія Луценка про початок розслідування втручання України у президентські вибори в США 2016 року. Те, що Україна категорично заперечувала в перший рік президентства Трампа, тепер вона сама намагається довести. Звісно, дехто може зауважити, що в заявах Луценка йдеться про окремих посадовців на кшталт голови НАБУ Артема Ситника, а не про втручання України як держави. Проте головні політичні актори в США навряд чи вдаватимуться до таких диференціацій, закріплюючи в американському дискурсі лише поняття «втручання України на користь демократів». Коли готувався цей матеріал, з дипломатичних кіл надходила інформація, що на підтвердження версії про «українське втручання у вибори» розкручуватимуть тему розслідування проти компанії одіозного міністра часів Януковича – Злочевського. До ради директорів Burisma Holdings входить син екс-віце-президента Байдена. Ця інформація мала б вдарити по репутації Байдена як одного з потенційно найнебезпечніших конкурентів Трампа на виборах наступного року (найвищий рейтинг серед демократів). Підігрування українських посадовців у розкручуванні таких тем, ймовірно, й може дати короткострокові дивіденди у вигляді схвальної реакції Трампа. Але воно шкодитиме Україні та її відносинам зі США на довшу перспективу. Подібні дії можуть зробити Україну такою ж токсичною для політичних кіл у США, якою в останні роки є Росія через розслідування Мюллера. До того ж це загрожує втратою важливої нині підтримки України в Демократичній партії.
Спроба Порошенка розбудувати персональні контакти з Дональдом Трампом була спрямована на продовження завізованої американським президентом політики стримування Росії. Адже, щоб стримати Росію, спочатку важливо стримати Трампа щодо неї. Проте варто визнати: найважливішим стримувальним чинником впродовж останнього року було розслідування спецпрокурора Мюллера, а купівля підтримки з боку України мала обмежений, короткостроковий ефект.
Налагоджені контакти з Білим Домом, очевидно, мали стати в пригоді Порошенку й під час президентської кампанії. Недарма в Києві активно домагалися перезапуску Комісії зі стратегічного 7 партнерства Україна-США на рівні президента України та віцепрезидента США (за аналогією Комісії Кучма-Гор). Американці, зрештою, погодилися на її запуск, проте лише на рівні міністрів закордонних справ.
Вже в процесі виборчої кампанії в лютому Порошенко шукав зустрічі з Трампом у Білому Домі під час перебування на Генасамблеї ООН. За інформацією наших американських джерел, українська сторона до останнього намагалася організувати зустріч з віце-президентом Пенсом у Вашингтоні з заходом в Овальний кабінет до Трампа. Позаяк такого захОду гарантувати не вдалося, українці мусили погодитися на зустріч у Мюнхені з Пенсом, що тривала вдвічі довше від запланованого часу.
За даними з деяких джерел, у Мюнхені Майк Пенс навіть висловлював готовність приїхати в березні з візитом до Києва. Проте в українській столиці визнали: такий візит міг бути контрпродуктивним, бо віце-президент США зустрівся б і з іншими кандидатами в президенти, що необов’язково зіграло б на руку Порошенку.
В оточенні Порошенка явно сподівалися, що США під час виборчої кампанії в Україні оберуть позицію публічного ненападу: коли всі критичні заяви на адресу нинішнього президента та влади з американського боку якщо й лунатимуть, то виключно приватно, щоб не дати козирів іншим кандидатам. Власне, одна з причин, чому українська сторона так домагалася перезапуску Комісії зі стратегічного партнерства, полягає в можливості обговорювати в її межах найделікатніші питання двостороннього порядку денного за зачиненими дверима. Таку позицію, зокрема, обрав ЄС на рівні керівництва в Брюсселі та деякі країни-члени G7. Чи не вперше у колективного Заходу, а саме в ЄС та США, виникло різне бачення поведінки під час президентських перегонів в Україні.
США і на двосторонньому рівні, й на рівні G7 мусили обрати іншу тактику. Як доказ – заява G7 щодо рішення Конституційного суду з приводу незаконного збагачення та промова посла США в Україні Марі Йовановіч, у якій вона вимагала звільнення спеціального антикорупційного прокурора Назара Холодницького та розкритикувала поступ в антикорупційних реформах і реформі системи правосуддя. Виступ Йовановіч був важливий не лише тому, що відбувся за три тижні до виборів (за нашою інформацією, американську сторону виснажили спроби розв’язати питання з Холодницьким непублічно). Виступ Йовановіч був першим з часів президентства Обами випадком, коли американський посадовець персоналізовано вимагав відставки українського посадовця. Звісно, було б значно краще, якби США провадили щодо України політику, яка спрямована на розбудову інституцій, а не призначення/звільнення окремих персоналій. Та позаяк українські інституції не працюють, американці продовжують робити ставки на персоналії.
Досі невідомо: були заяви генпрокурора Луценка зі звинуваченнями посла США в передачі йому списку недоторканних осіб прямою відповіддю на виступ Йовановіч чи лише невдалим збігом. Однак і надалі залишається під великим питанням, навіщо було починати кампанію проти посла США за лічені місяці до закінчення її терміну на цій посаді, викликаючи цим чергову порцію недовіри щонайменше в американських дипломатичних колах. Важливо не забувати, що посольство США за останні роки генерувало не лише критичні закиди, а й чимало заяв Держдепартаменту на підтримку України (зокрема, щодо звільнення політичних в’язнів).
В українських владних кабінетах критичний виступ посла списали на політичний вакуум у Держдепартаменті після відставки Весса Мітчелла з посади заступника держсекретаря з питань Європи та Євразії та заповнення цього вакууму порядком денним щодо України, запропонованим помічником заступника Джорджем Кентом (до минулого літа – заступник Йовановіч у посольстві в Києві). З послом Йовановіч в української влади справді непроста історія: з приходом Трампа перший рік у Києві готувалися до її заміни (лунали навіть імена потенційних наступників). Але торік один з представників уряду стверджував, що в українській столиці зауважили покращення позицій посла у Вашингтоні. На Банковій та в МЗС чимало хто не приховує захвату американськими послами-політичними призначенцями (тим же Річардом Ґренеллом у Німеччині, якого німецький уряд мало не визнав персоною нон-ґрата).
До того ж, у владних кабінетах так чутливо реагували на критику США, бо були впевнені: хоча Вашингтон всіляко демонстрував відсутність фаворита на нинішніх виборах, окремі американські діячі, що цікавляться Україною, приватно симпатизували одному з кандидатів. Йдеться про Анатолія Гриценка. Деякі американські співрозмовники, рішуче спростовуючи такі симпатії, стверджували, однак, що, на їхню думку, Анатолій Гриценко найкраще міг би реалізувати антикорупційний порядок денний в Україні. Проте варто зауважити, що й Порошенко для багатьох у Вашингтоні є цілком прийнятним з позиції передбачуваності та відносної стабільності.
Водночас позитивним є те, що в оточенні Порошенка дедалі частіше визнають: навряд чи в Білому Домі є альтернативний порядок денний щодо України. Дипломатія експромтів Трампа не передбачає вироблення послідовної генеральної лінії. Порядок денний, який озвучили Держдепартамент і посольство, – насправді, єдиний системний на сьогодні порядок денний уряду США щодо України. І він не зміниться після виборів: боротьба з корупцією, встановлення верховенства права, припинення війни на Донбасі шляхом переговорів. Тим, хто вважає, що цей порядок можна скасувати лобістськими потугами, варто поцікавитися, чим закінчилася історія з листом до румунського президента від радника Трампа Рудольфа Джуліані (з ним зустрічався і президент Порошенко, і генпрокурор Луценко) з засудженням діяльності Антикорупційного бюро в Румунії, що суперечило американській позиції загалом. А закінчилося тим, що американська позиція щодо боротьби з корупцією в Румунії, яку, зокрема, озвучує Держдеп, не змінилася.
Дональда Трампа й надалі доведеться з неабиякими зусиллями зацікавлювати Україною: емоційної прив’язки до нашої держави в нього так і не з’явилося. Натомість доступ до нього з «українського питання» через радників і членів американського уряду стає дедалі складнішим. Конгрес, очевидно, й надалі залишатиметься симпатиком України на двопартійному рівні, розставляючи важливі запобіжники, як-то ухвалення законодавства щодо неможливості визнання Криму, законопроект про що схвалено в Палаті представників напередодні. Для багатьох у Конгресі Україна залишається подвійною жертвою: агресії Путіна та непередбачуваної політики експромтів Трампа. Водночас, навіть представники Конгресу, з якими випало спілкуватися під час підготовки цього матеріалу, визнають: санкції проти Росії не зроблять Україну успішною.
ВІДНОСИНИ УКРАЇНА – ЄС
Аналіз Леоніда Літри, старшого аналітика ЦНЄ, прогресу України у відносинах з ЄС для щоквартального журналу ТRUMAN Index. Повна версія TRUMAN Index № 6(10) доступна на сайті : TRUMAN Agency.
Січень/березень 2019 р.
Позитивні бали: +42
Негативні бали: -8
Загалом: +34
TRUMAN індекс: +1,89
РЕЗЮМЕ ВIДНОСИН
Відносини між Україною та ЄС у січні-березні не були сповнені двосторонніх подій, порівняно з попереднім кварталом. Попри спроби зберегти позитивну, плідну співпрацю в публічному дискурсі, Брюссель і Київ зазнали низки двосторонніх невдач. Фактично, відносини між ними дещо ускладнилися, здебільшого через певні кроки України (останній – декриміналізація незаконного збагачення). Але частково й через різні позиції щодо санкцій проти Росії за її агресію в Чорному морі.
Декриміналізація незаконного збагачення стала вкрай поганою новиною для ЄС, адже це впливатиме на ефективність новоствореного Антикорупційного суду: тепер він матиме значно менше легального підґрунтя для розслідування корупції на високому рівні. Рішення також впливає на здатність друзів України в ЄС просувати позитивну політику в двосторонніх відносинах.
Попри загальну солідарність з Україною, ЄС не зумів задовольнити українських очікувань з питань санкцій проти російської агресії в районі Азовського моря. Після перемовин, що тривали впродовж трьох місяців, Європейський Союз із чималими труднощами ухвалив рішення щодо восьми росіян. Українська пропозиція у вигляді «Азовського пакету» санкцій не набула розвитку й жодного з обмежень, що їх вимагав Київ, не було ухвалено. Президент Порошенко спробував пом’якшити цю невдачу заявою, що ЄС, власне, запровадив бажані Україною санкції, проте насправді вони здебільшого мали символічний вплив.
Більшого успіху Президент Порошенко досяг у питанні майбутніх відносин з ЄС під час «міні-саміту» наприкінці березня в Брюсселі. Важливо, що йому вдалося домовитися про швидкі перемовини щодо АСАА з лідерами Європейського Союзу і можливого прориву в питанні цифрового союзу. Проте українському уряду досі не вдалося провести законопроектів, що потрібні для прокладання шляху до перемовин щодо Угоди про оцінку відповідності та прийнятність промислової продукції (АСАА), тож процес затримується.
Навіть якщо співпраця між ЄС та Україною має здебільшого технічний вимір, прийдешні вибори залишили слід на двосторонньому порядку денному. Слабка реакція Євросоюзу на декриміналізацію незаконного збагачення та нерішучий арбітраж щодо заборони на експорт лісу продемонструвала підтримку чинної влади Європейським Союзом. На відміну від США, ЄС вирішив не піддавати Україну публічній критиці, щоб не додавати популістам балів у президентській кампанії.
ХРОНIКА ВIДНОСИН
Політичний діалог між Україною та ЄС
Приймаючи в Україні Дональда Туска, Петро Порошенко публічно підкреслив свою роль основного «євроінтегратора». Цьому сприяли і його зустрічі на високому рівні з Президентом ЄС Жаном-Клодом Юнкером, головою Європарламенту Антоніо Таяні та головою Європейської Ради Дональдом Туском у Брюсселі. Зустрічі з лідерами ЄС були не лише символічні, адже обговорення стосувалося майбутнього відносин між Україною та ЄС і можливих нових двосторонніх цілей. За словами українського урядовця, головними практичними кроками, на яких потрібно зосередитися, є Угода про оцінку відповідності та прийнятності промислової продукції (АСАА) і цифровий союз. Попри цілковите сприяння Президента, ці попередні угоди потребують ширшої підтримки в ЄС. Україні наголосили на необхідності заглибитися в роботу над АСАА та цифровим союзом до обрання нового керівництва ЄС, підкресливши, що навіть за наявної підтримки чинних керівників немає жодних гарантій, що наступні будуть налаштовані так само. Під час зустрічі в Брюсселі, Жан-Клод Юнкер також відзначив позитивний досвід безвізового режиму з Україною. Він вважає, що українці є досить дисциплінованими і не зловживають системою.
Підтримку Порошенку відверто висловлюють голова Європейської Ради Дональд Туск, віце-президент Єврокомісії Валдіс Домбровскіс та голова представництва ЄС Хюґ Мінґареллі. За словами одного з дипломатів ЄС, ці люди зробили все можливе для обрання Порошенка на другий термін, зокрема, відсутністю критики на його адресу. Проте підходи ЄС не були настільки спрощеними. Із одного боку, Брюссель хвалив Київ за здійснення головних реформ, з іншого ж – стримано критикував за ухилення від не менш важливих.
Дипломати ЄС дедалі частіше відзначають, що друзів України в Євросоюзі меншає через невиконання зобов’язань у низці галузей. Кількість невдоволених її відступом сягнула критичної межі й це, очевидно, відчуватиметься після виборів, особливо парламентських, що відбудуться восени. Біда в тім, що через розгорнуті обіцянки, яких не виконали українські чиновники, владу країни сприймають як таку, що має «серйозні проблеми з моральною доброчесністю».
Після президентських виборів, незалежно від їхнього результату, чимало позицій партнерства буде поставлено на паузу. ЄС муситиме переглянути ставлення ще й через новий політичний контекст після власних виборів. Ймовірно, Брюссель стане дещо прискіпливішим. Приміром, наступний звіт щодо механізму призупинення візового режиму буде значно критичнішим за попередній, з особливим акцентом на корупцію. Безвіз буде подовжено й він, безперечно, діятиме в короткостроковій перспективі. Проте в середній та довгостроковій ЄС, можливо, розглядатиме можливість застосування механізму призупинення чи принаймні погрожуватиме ним.
Нині Україна знову опинилася в несприятливому становищі через декриміналізацію незаконного збагачення і заборону СБУ на в’їзд австрійському журналісту Крістіану Вершютцу. Останню спершу трактували як «загрозу, яку той становить для національної безпеки». Проте згодом формулювання змінили на запобіжний захід як відповідь на погрози австрійцю в Україні. Цей крок з боку СБУ спричинив бурю критики в ЄС та австрійських інституціях, зокрема Міністерстві закордонних справ. На думку дипломатів ЄС, рішення СБУ є погано продуманою акцією, враховуючи, що Вершютц перебуває в доброму контакті з офісом комісара Гана й, очевидно, має підтримку з боку канцлера Курца. Вершютц подав на Україну до суду, історія набирає обертів. Українські чиновники заперечують заяви про те, що заборона на в’їзд мала на меті змусити Вершютца замовкнути. Посол України в Австрії Олександр Щерба зазначив: ця справа не має нічого спільного зі свободою слова. «[Вершютц] не дотримується українського законодавства», – сказав він.
Прагнення до НАТО і ЄС відтепер конституційні
Президентові Порошенку вдалося отримати 335 голосів із 300 необхідних у фінальному голосуванні поправок, які вносять прагнення приєднатися до ЄС і НАТО до Конституції України. Поправки роблять Президента гарантом імплементації стратегічного курсу країни на повноцінне членство в Європейському Союзі й НАТО, тоді як Кабінет Міністрів відповідає за його практичне виконання.
Хоча цей крок здебільшого є символічним, голосування продемонструвало єдність українського політичного класу в прагненні до євроатлантичної інтеграції. Раніше такий консенсус у країнах Східної Європи, які приєдналися до євроатлантичної спільноти, проявлявся міжпартійним меморандумом або «джентльменською угодою». Цей крок став важливим з позиції консолідації зовнішньої політики країни й уникнення поляризації з цього питання.
Втім, досить часто політичні процеси в Україні живуть нарізно з Конституцією. Поправки до неї символізують важливий крок, але самі по собі не гарантують жодних реформ. Фактично, такою була відповідь ЄС: поправки взято до уваги, тепер зосередьтеся, будь ласка, на реформах. Тому не варто чекати значного розвитку, доки не буде виконано Угоду про асоціацію згідно зі стандартами ЄС і НАТО.
З юридичного боку нове конституційне положення може стати потенційним інструментом для євроінтеграції у формі оскарження будь-якого закону, що загрожує євроатлантичній інтеграції, бо Конституційний Суд може визнати такий закон нечинним.
Та перш ніж розпочати перемовини щодо вступу до Євросоюзу, Україна має виконати Угоду про асоціацію, реалізація якої відбувається вкрай повільно. Згідно з доповіддю Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції, виконано лише 52% завдань, що заплановані на 2018 рік, а це лише на 11% більше, ніж у 2017-му. 2018-го найвищий рівень виконання продемонстрували центральні органи виконавчої влади – 55%, інші державні установи – 47%, найнижчий показник мала Верховна Рада – 40%. На початок 2019 року загальна частка реалізації Угоди про асоціацію становила 42%.
Незаконне збагачення – ще одна шпилька між ЄС та Україною
У лютому 2019 року Конституційний Суд України визнав нечинною статтю 368-2 Кримінального кодексу, що передбачає покарання за незаконне збагачення. Його було визнано злочином 2015-го в рамках плану дій із візової лібералізації з ЄС та зобов’язаннями України перед Міжнародним валютним фондом. Проте в грудні 2017-го група з 59 депутатів подала до Конституційного Суду клопотання про визнання кримінальної відповідальності за незаконне збагачення неконституційною. Суд постановив, що положення не відповідають принципам верховенства права і презумпції невинуватості. На думку позивачів, стаття про незаконне збагачення зобов’язує самого підозрюваного довести законність його статків, тоді як українське законодавство відводить цю роль стороні обвинувачення.
Рішення щодо визнання статті про незаконне збагачення нечинною матиме негативний вплив для України в довгостроковій перспективі. Миттєвим наслідком стало анулювання понад 60 справ про незаконне збагачення, що перебували на стадії розгляду, а розхвалений Антикорупційний суд здебільшого виявився марним. Декриміналізація незаконного збагачення послабила всю українську антикорупційну систему, не залишивши роботи для Антикорупційного суду, попри обрання суддів з високими стандартами доброчесності. Фактично, рішення Конституційного Суду є ефективною, не обмеженою жодними умовами амністією для всіх корумпованих чиновників. Це рішення послабило й Національне антикорупційне бюро України, яке тепер матиме значно менше підстав для розслідування корупційних злочинів серед вищого політикуму.
Попри сильну заяву посла США, Європейський Союз вирішив не підтримувати Сполучені Штати. ЄС сховався за позицією G7, вкотре дотримуючись власної політики не впливати на вибори зайвими деклараціями. Тим часом Президент Порошенко пообіцяв ухвалити нове законодавство про кримінальну відповідальність за незаконне збагачення. Найімовірніше, це відбудеться після виборів до Верховної Ради, якщо тільки новий законодавчий орган вважатиме це за потрібне. Схоже, парламент і українська судова система прагнуть протистояти спробам України, які підтримує міжнародна спільнота, створити належну, ефективну правову систему, що здатна стримати корупцію поміж високих посадовців.
Санкції та підтримка регіону Азовського моря
Санкції ЄС цього кварталу висвітлювалися в кількох царинах. Насамперед, за підрахунками Міністерства економічного розвитку Росії, збитки від світових санкцій та торговельних обмежень за 2018 рік сягнули 6,3 млрд доларів, хоча дехто з дипломатів вважає цей показник заниженим. Загалом 62 країни запровадили 159 обмежувальних заходів. Список очолив ЄС із 25 обмежувальними заходами, включно із санкціями. Далі йдуть Україна – 22, Індія – 16, Білорусь – 13, Туреччина – 12 та США – 9. Збитки від обмежень з боку Євросоюзу оцінюють у 2,4 млрд доларів, шкоду, якої завдали санкції Сполучених Штатів, – у 1,1 млрд доларів.
ЄС поширив персональні санкції на російські компанії та осіб, що відповідають за підрив територіальної цілісності України. Проте головний акцент у цьому кварталі зроблено на санкціях за російську агресію в районі Азовського моря. 15 березня Європейський Союз запровадив їх проти 8 росіян, хоча нові обмеження потребують докладнішого аналізу.
Дебати щодо можливих санкцій за агресію Росії в районі Азовського моря розпочалися одразу після нападу 25 листопада 2018 року. Поведінка ЄС щодо санкцій проти Росії була досить нерішуча через спроби переконати Москву звільнити 24 українських військовополонених. Проти додаткових санкцій виступала Німеччина, її підтримали Франція, Італія й інші члени Євросоюзу. Коли ЄС таки погодився на додаткові санкції, його члени представили вельми умовні обмеження, додавши до наявного списку 8 осіб. І навіть це стало неабиякою проблемою, що потребувала багаторівневих перемовин між країнами ЄС. Поперше, за свідченнями одного з посадовців, Фінляндія заблокувала обмеження проти додаткових 8 осіб. Причиною, очевидно, стало внесення до переліку заступника голови Прикордонної служби РФ Геннадія Медведєва. Небажання Гельсінкі підтримувати санкції пояснюється залученням Медведєва до діалогу з прикордонних питань між Росією та Фінляндією. Щойно його замінили, санкції заблокувала Італія. Проте Литві вдалося зняти вето Рима, прийнявши 5 сімей сирійців, що прибули до Італії. Це був компроміс, адже прем’єр-міністр Італії Джузеппе Конте загалом стверджував, що його уряд прагне зняти з Росії санкції ЄС.
На думку України, санкції проти Росії за напад і подальшу агресію в Азовському морі мали бути геть інші: низка обмежень проти фізичних осіб, а також російських портів і суден. Київ навіть представив своє бачення під назвою «Азовський пакет». Однак жодного «Азовського пакету» від ЄС на надійшло. Цей термін Україна використовувала, з огляду на рішучу позицію Києва та високі очікування. Проте, крім декількох маленьких країн і вже традиційних друзів на кшталт Литви, єдиним, хто порушив це питання, стало Міністерство закордонних справ Данії. Воно заявило: ситуацію обговорюватимуть у Раді ЄС. Але й там підтримки не знайшлося, тож дискусію було скасовано.
Українські дипломати продовжували наполягати на низці серйозних санкцій проти Росії. За словами Міністра закордонних справ Павла Клімкіна, Київ передав європейцям послання: «Україні не потрібні символічні санкції, щоб просто визначити короткий перелік тих, хто керував операцією, і потім поставити їх під санкції. Потрібно, щоб такі заходи проти Росії були дієвими». Щойно Київ зрозумів, що ЄС не запроваджуватиме серйозніших обмежень проти Росії, його риторика дещо пом’якшилася. Тепер обговорювали розгляд кількох сценаріїв. Після запровадження санкцій проти 8 росіян, Президент Порошенко заявив: «Саме такий пакет санкцій я хотів бачити». Складно не лише назвати ухвалені обмеження «пакетом», а й зрозуміти заклики України щодо нових санкцій за атаку Росії в районі Азовського моря. Якщо, за твердженнями Президента, ухвалені санкції його цілком влаштовують, навіщо Україна вимагає нових? За словами дипломатів ЄС у Києві, після кількох його заяв будь-які подальші запити з боку України щодо розширення «Азовського пакету» приречені на провал. Втім, Порошенко відіграв важливу роль у запровадженні особистих санкцій. Досягти ухвалення обмежень проти 8 російських фізичних осіб було вкрай складно, повідомив один з учасників переговорної команди. І якби не наполегливість Порошенка, немає певності, що й ті було б ухвалено.
Міністр закордонних справ Литви Лінас Лінкявічюс правильно зазначив щодо санкцій ЄС через ситуацію в Азовському морі – «замало і запізно». Натомість Брюссель зосередився на наданні безпосередньої допомоги українському Азовському регіону. Насамперед, йдеться про моніторинг Керченської протоки. Його запропонувало Міністерство закордонних справ Німеччини за згодою Києва та Москви. Як і передбачали, Росія виступила проти постійного моніторингу. Україна, натомість, підтримала німецьку позицію, але висунула додаткові умови. З-поміж них – заборона для міжнародних спостерігачів відвідувати анексовані Росією території через можливі маніпуляції такими місіями з боку Кремля і визнання законності анексії. Україна наполягала, щоб механізм моніторингу було спрямовано на забезпечення свободи судноплавства. Поки перемовини не дали жодних реальних результатів.
На відміну від політичної складової, програму ЄС щодо Азовського регіону успішно втілюють. Європейський Союз оголосив про виділення допомоги в 50 млн євро у грудні 2018 року й відтоді розпочав місію з оцінки впливу російської агресії в Азовському морі на регіон для визначення пріоритетів. Програма допомоги Україні від Євросоюзу – основна відповідь на Азовську кризу. Зокрема, ЄС розглядає можливість підтримки залізничних та автомобільних сполучень, середнього та малого бізнесу, створення навчальних центрів.
Спеціальну місію ЄС до Азовського регіону, яка розпочала роботу наприкінці січня, очолили Пітер Ваґнер і Томас Майр-Гартінґ. У лютому, під час засідання Ради ЄС, міністри закордонних справ ухвалили пакет із 10 проектів допомоги регіону. Втім, не всі ці проекти є новими та передбачають кошти, що були виділені в рамках інших ініціатив ЄС.
Крім технічної складової, важливо забезпечити постійну присутність країн Заходу в регіоні. Це має стримати РФ від подальшої агресії. Російські дипломати вже перейшли до вищого рівня: розпочали надсилати запити до Представництва ЄС, щоб вивідати інформацію про роль місії Європейського Союзу до Азовського регіону. Звісно, вони стурбовані планом ЄС.
Робота ініціативи була б простішою, якби ЄС пристав на рекомендацію Європарламенту призначити спеціального представника ЄС в Україні. Його роль була б тотожною ролі американського представника Курта Волкера (зосередженість на питаннях Криму й Донбасу). У резолюції Європарламенту йдеться про спеціального представника ЄС, відповідального за моніторинг ситуації з прав людини на окупованих територіях, реалізацію Мінських домовленостей, зменшення напруження в Азовському морі та захист прав внутрішньо переміщених осіб.
Нарешті, рекомендовано присутність західних держав на військових суднах, що проходитимуть Керченську протоку в напрямку до Азовських портів. У приватних розмовах дипломати ЄС кажуть: згода ЄС на цю пропозицію є малоймовірною. Проте вони вважають, що таку роль може взяти на себе НАТО.
«Північний потік – 2». Нескінченний головний біль для України
У колі європейських та американських чиновників тривають обговорення довкола проекту «Північний потік-2». По-перше, новим поштовхом до дискусій стали листи, надіслані послом США у Німеччині компаніям, що беруть участь у будівництві трубопроводу. У них Річард Ґренелл попередив їх про ризик бути внесеними до американського санкційного списку. Реакція політичної еліти Німеччини була блискавична. Влада висловила сподівання, що США не втручатимуться в цю справу, наголошуючи, що запровадження будь-яких санкцій негативно вплине на американські нафтогазові проекти, в тім числі в Мексиканській затоці. Дехто з німецьких політиків навіть висловився щодо відкликання посла США з країни.
Німеччина звично підтримує «Північний потік-2». Загалом 73% німців ставляться до проекту позитивно й лише 16% вважають, що Берліну варто відмовитися від нього. На думку 90% респондентів, погрози Трампа пов’язані виключно з економічними інтересами США. Захищають проект і на офіційному рівні. Міністр закордонних справ Німеччини Гaйко Маас зауважив: ніхто не в змозі зупинити «Північний потік-2», навіть в разі застосування американцями санкцій. Бо тоді Росія самостійно профінансує й виконає проект. Він додав, що це ускладнить і можливість тиску на Росію щодо подальшого транспортування газу територією України. Звісно, позиція Німеччини є спекулятивною, адже немає жодних гарантій, що транзит газу через Україну триватиме. Україна вже бачила результат позиції Мааса проти будь-яких санкцій щодо Росії за Азовський напад, бо вони, начебто, можуть заблокувати процес звільнення 24 українських військовополонених. Політика Мааса тоді не спрацювала й в контексті «Північного потоку-2», немає жодних аргументів на підтвердження його думки. Ба більше, дипломати ЄС в Україні чекають газової війни після нового року, якщо не буде затримок із запуском проекту. Такого висновку легко дійти з імовірної позиції Росії на перемовинах. Вона вимагає неможливого: пробачити борг Газпрому перед Україною, який призначено рішенням Стокгольмського арбітражу.
Наразі спроби України й деяких країн ЄС зупинити проект були марні. Втім, маленький крок таки зроблено з поправкою газової директиви Євросоюзу. Відповідну пропозицію було внесено під час головування Румунії в ЄС. Вона, на відміну від австрійської та болгарської адміністрацій ЄС, не побоялася порушити це важливе питання. Німеччина разом з Австрією, Нідерландами, Бельгією, Болгарією, Словенією, Чехією та Угорщиною не були задоволені румунською ініціативою, проте уникнути дискусії їм не вдалося. Тиснучи на інші європейські столиці, Берлін гадав, що зможе заблокувати ініціативу щодо регулювання «Північного потоку-2». Проте французька опозиція кидає виклик німецькій впевненості.
Після двосторонніх перемовин між Берліном і Парижем було досягнуто консенсусу. Він передбачає часткове регулювання проекту: Німеччина ухвалюватиме рішення про застосування правил до трубопроводу, котра може застосовувати їх або ж ні. Українські чиновники намагалися представити поправки до директиви у гарному світлі, начебто правила ЄС стосуватимуться «Північного потоку-2». Однак це не наділяє Європейський Союз впевненим впливом на проект, бо виняткові права на управління трубопроводом має Німеччина. З джерел у ЄС відомо, що нові поправки більше діятимуть на Болгарію в питанні її нового трубопроводу з Росією, адже та, на відміну від Німеччини, мало впливає на рішення в ЄС. Тепер єдиним реалістичним способом відтермінувати проект залишається рішення Копенгаґена щодо перегляду його екологічного впливу. Через це можливий обхід данських територій, що забере додатковий час.
Економіка і торгівля: АСАА, експорт деревини, макрофінанси
З позиції розвитку двосторонніх відносин з ЄС Україна зосередила зусилля на Угоді про оцінку відповідності та прийнятності промислової продукції (АСАА) або, іншими словами, «промисловому безвізі». Президент Порошенко оголосив АСАА найпріоритетнішим питанням у відносинах з ЄС та обговорив Угоду на міні-саміті в Брюсселі 20 березня. Ця Угода дозволить українським виробникам маркувати продукцію знаком «СЕ», що дасть їм право вільно продавати товари власного виробництва на ринку ЄС без додаткової сертифікації. За попередніми оцінками, АСАА може охопити до 20% українського експорту до Євросоюзу, з основним акцентом на машинобудівний сектор.
Тривалий час Україна висловлювала невдоволення небажанням ЄС дискутувати довкола АСАА. Проте коли Європейський Союз заявив про готовність до обговорення, неготовим виявився Київ: Верховна Рада не ухвалила двох законопроектів, що потрібні для початку консультацій з ЄС щодо АСАА. Законопроект №6235 про технічні регламенти й оцінки відповідності був поданий на голосування, але не набрав необхідної кількості голосів, заблокувавши процес і поклавши на Україну цілковиту відповідальність за затримку. Банкову засмутив той факт, що спікер ВР Андрій Парубій виніс проект на голосування, знаючи, що в парламенті було недостатньо депутатів для його ухвалення. Приміром, з головної фракції проголосували лише 55 депутатів зі 135. Дехто вважає, що законопроект мали прийняти до ухвалення «лобістського» про збільшення податків на експорт металобрухту, який набрав необхідні голоси. Потрібний для початку консультацій щодо АСАА законопроект пролежав у Верховній Раді вже два роки й тепер невідомо, коли його знову буде подано на голосування. Перший заступник Голови ВР Ірина Геращенко зареєструвала новий законопроект і якщо його розгляд буде пришвидшено, є ймовірність ухвалення закону вже у травні.
У грудні 2018 року Рада асоціації між Україною та Європейським Союзом ухвалила рішення направити до України оціночну місію для створення плану дій, що наблизять підписання АСАА. Місія відвідала Україну з низкою позитивних кроків для пришвидшення перемовин. Замість двох послідовних етапів підготовки – законодавчого та виконавчого – ЄС погодився рухатися в обох напрямках водночас, що має істотно скоротити час. Тривають і перемовини з ЄС щодо заборони на експорт необробленої деревини. Відбувся перший раунд арбітражної панелі і, на думку одного з дипломатів ЄС, позиція України була досить слабка. Малоймовірно, що Україні вдасться захистити свою позицію, тож ЄС виграє цю справу. Втім, Європейський Союз міг це зробити давно, але, знову ж таки, політика підтримки чинної адміністрації втримала Брюссель від цих кроків і відтермінувала процес. Тож рішення буде оприлюднене після президентських виборів.
З іншого боку, через невиконання всіх умов Україна не отримала другого траншу макрофінансової допомоги ЄС у розмірі 500 млн євро. На відміну від першого траншу, для отримання другого вона мала здійснити декілька серйозних реформ: пришвидшити процес приватизації і продажу щонайменше 200 державних підприємств, реформувати управління ними, встановити незалежне правління Укренерго й продовжити боротьбу з відмиванням грошей.
Досі Україні вдалося виконати лише кілька умов для другого траншу, тож отримання виплат є малоймовірним. За словами деяких дипломатів, ЄС розглядав питання виплати траншу між першим і другим туром президентських виборів, щоб посилити позиції чинного президента. Інші ж джерела свідчать про сумнівність цих тверджень, адже не всі посадовці в Європейському Союзі відзначаються таким рівнем підтримки України, як віце-президент Валдіс Домбровскіс.
ВІДНОСИНИ УКРАЇНА-НАТО
Аналіз заступниці директорки ЦНЄ Катерини Зарембо прогресу України у вiдносинах з НАТО для щоквартального журналу ТRUMAN Index. Повна версія TRUMAN Index № 6(10) доступна на сайті : TRUMAN Agency.
Січень-березень 2019 р.
Позитивні бали: +48,5
Негативні бали: -4
Загалом: +44,5
TRUMAN INDEX: +1,03
РЕЗЮМЕ ВIДНОСИН
Звітний період відносин Україна-НАТО, а також 2019 рік загалом, можна схарактеризувати як добу турбулентності та невизначеності. З одного боку, цей період позначено подіями високого рівня: в Україні ухвалено зміни до Конституції, що закріпили в ній євроатлантичну інтеграцію як стратегічний напрямок розвитку країни; ухвалено Річну національну програму нового типу; з 1 січня 2019 року Україна отримала нові контактні посольства – цю роль на наступну каденцію поділятимуть Велика Британія та Канада; відбулася низка зустрічей високого рівня, а влітку чекають на візит Північноатлантичної Ради до України. З іншого боку, Україна вступила у новий виборчий цикл і результати виборів як президента, так і парламенту будуть визначальними в тому, чи продовжуватиме Україна євроатлантичну інтеграцію, а чи де факто повернеться до вже знайомого балансування, яке в українському дискурсі здобуло назву «мультивекторності».
ХРОНIКА ВIДНОСИН
НЕЗВОРОТНІСТЬ ЄВРОАТЛАНТИЧНОГО ВИБОРУ: УДАВАНА ЧИ РЕАЛЬНА?
На 2019 рік припадає низка символічних дат як для Альянсу (починаючи від святкування 70-ої річниці НАТО і 20-річчя членства в Альянсі Польщі, Чехії та Угорщини), так і для відносин між Україною та НАТО. Зокрема, 25 років тому Україна приєдналася до Програми НАТО «Партнерство заради миру», 20 років тому запрацював Офіс зв’язку НАТО в Україні, а 10 років тому вона отримала ключовий нині інструмент для наближення до НАТО – Річну національну програму. Втім, складається враження, що настрій з обох боків не стільки святковий, як вичікувальний: Україна входить у новий виборчий цикл, який може спричинити зміни майже на всіх рівнях центральної влади, а отже й надати євроатлантичній інтеграції України як не нового спрямування, то, принаймні, нового, не обов’язково динамічнішого, темпу. Так, у Представництві НАТО в Україні навіть вирішили не влаштовувати урочистостей з нагоди 70-річчя Альянсу в квітні, на який припадає офіційна дата створення Організації. Їх відтермінували на кінець травня, коли вже буде відоме ім’я наступного президента України.
19 лютого 209 року президент Петро Порошенко підписав закон про внесення змін до Конституції, що закріплюють курс України на Європейський Союз та НАТО. Як зазначали експерти Центру «Нова Європа», сам факт того, що зміни підтримала в парламенті конституційна більшість, свідчить про наявність широкого політичного консенсусу навколо цього питання. Ще п’ятнадцять років тому підтримка євроатлантичного курсу могла б завдати багатьом депутатам репутаційних збитків, сьогодні ж бачимо зворотню ситуацію. Це, безперечно, гарні новини для українського євроатлантичного поступу. З іншого боку, мало хто в Україні може повірити, що закріплення євроатлантичної інтеграції на папері, нехай навіть Основного Закону, справді може стати запобіжником проти поворотів у зовнішній політиці України, які відбувалися чи не за кожного президента.
Так, передвиборча кампанія вже продемонструвала: навіть ті кандидати, що називають себе проєвропейськими, мають різне бачення євроатлантичного курсу країни. Чинний президент Петро Порошенко зробив, фактично, інтеграцію до ЄС і НАТО складовою своєї кампанії. Він обіцяє подати заявку на членство в ЄС та отримати План дій щодо членства (ПДЧ) в НАТО вже в 2023- му (а питання про ПДЧ порушити на лондонському саміті НАТО у грудні 2019 року) в разі обрання на другий термін. Натомість лідер першого туру Володимир Зеленський висловлюється щодо Альянсу стриманіше, вважаючи, що вступові України до НАТО має передувати всеукраїнський референдум. Він та представники його штабу не приховують скептицизму й щодо готовності Альянсу надати Україні членство. Варто відзначити, що така позиція забезпечила Зеленському підтримку не лише на Сході та Півдні Україні, де підтримка НАТО традиційно є невисокою проти північних та західних областей, а й серед деяких представників скептично налаштованих щодо прагнень України держав-членів, яким припала до смаку «реалістична позиція» Зе-команди.
Утім, було б неправильно стверджувати, що Захід загалом і НАТО зокрема має кандидата-фаворита. В НАТО готові працювати з будь-яким легітимно обраним президентом України. Можливо, Петро Порошенко й має певну перевагу, як знайомий кандидат, але вона є цілком умовною: в НАТО чудово розуміють, що гучні заяви та помпезні зміни до Конституції є, насамперед, електоральними ходами, тоді як сфера реальних дій традиційно пригальмовує. Взяти бодай Річну національну програму на 2019 рік: після того, як Кабінет Міністрів затвердив її ще 30 січня, Президент, поміж поїздками регіонами і тлумаченням, як членство в НАТО дасть змогу збільшити місцеві бюджети розвитку, так і не знайшов часу її підписати.
Тим часом, до оприлюднення готують План дій з європейської та євроатлантичної інтеграції України до 2024 року. Він має закріпити «віхи» євроатлантичної інтеграції на наступні п’ять років. «Програмою мінімум» на 2019-ий в Україні називають отримання Партнерства з розширеними можливостями (Enhanced Opportunity Partnership). Нагадаємо, цю мету Україна ставила перед собою ще торік, проте в Альянсі вирішили не підігравати Україні, мовляв, це буде хибно прокомуніковано як крок назустріч членству.
Здається, в НАТО та в Україні справді по-різному оцінюють цей статус. Для Альянсу такий формат існує для тих партнерів, котрі є членами Ініціативи взаємосумісності й навіть необов’язково прагнуть членства в НАТО (такими нині є Австралія, Фінляндія, Йорданія та Швеція, виняток становить Грузія). В Україні вважають, що набуття такого статусу справді б наблизило членство, адже з рівнем взаємосумісності Фінляндія чи Швеція могли б хоч завтра стати членами Альянсу і саме ці країни НАТО часто ставить Україні за приклад. Отримати статус Партнера з розширеними можливостями в Україні сподіваються на цьогорічному саміті НАТО, що відбудеться в грудні у Лондоні. Проте чи буде це пріоритетом для майбутнього президента України, покаже час.
ПЛАН РЕФОРМ НА 2019 РІК: АНІ БАТОГА, АНІ ПРЯНИКА
Щодо НАТО, його плани стосовно України традиційно є значно практичнішими. Цього року в Альянсі визначають п’ять пріоритетів для України: новий закон про парламентський комітет зі здійснення нагляду за діяльністю розвідувальних служб і служб безпеки; закон про СБУ (в тім числі вилучення розслідування економічних злочинів зі складу її повноважень); закон про розвідку; закон про управління державними таємницями і засекреченою інформацією; реформування галузі оборонної промисловості та системи державних закупівель у царині оборони. Нагадаємо, реформа СБУ вже не перший рік фігурує в переліку пріоритетних питань Альянсу щодо України. Вперше Концепція реформування СБУ була підготовлена за допомогою експертів НАТО та Консультативної місії ЄС в Україні ще 2016-го, а торік була однією з (невиконаних) передумов для запрошення України на саміт НАТО.
Проте цьогоріч навряд чи можна сподіватися на прориви: з одного боку, через передвиборчі кампанії в Україні, з іншого – через відсутність будь-яких заохочень з боку НАТО, які могли б бути репутаційно вигідними для українських десіжн-мейкерів. Якщо торік «умовами» для отримання запрошення на саміт НАТО було ухвалення згаданої Концепції реформування СБУ та закону про національну безпеку1 , цього року не працюють навіть такі символічні стимули: саміт НАТО відбудеться аж у грудні, тобто тоді, коли майже всі, хто нині веде натовський напрямок в Україні, можливо, вже не перебуватимуть на посадах. Відповідно, до зміни українського керівництва, яке остаточно завершиться тільки після парламентських виборів, залишається незрозумілим, чи отримає Україна запрошення на саміт, хто її представлятиме і яким на той час буде градус відносин між Україною та Альянсом.
Щодо реформи СБУ, то нині версія закону вкотре перебуває в Адміністрації Президента, де її доопрацьовують за участю Міжнародної дорадчої групи з питань реформування Служби безпеки (до розробки законопроекту міжнародних радників не залучали). Особи, що знайомі із законопроектом, стверджують: попередні напрацювання Міжнародної дорадчої групи в новій версії закону проігноровано. Ба більше, повноваження СБУ не зменшено, а навіть збільшено! Як і раніше, українська сторона посилається на те, що й з-поміж самих країн-членів Альянсу стандарти не виконують однаково. Так, в обґрунтуванні набору повноважень СБУ в Україні апелюють до досвіду Франції, де до компетенцій служби безпеки належить досудове слідство, до досвіду Польщі, де органи безпеки мають антикорупційні повноваження, тощо. У НАТО, в свою чергу, відповідають, що названі країни не акумулюють у портфоліо своїх спецслужб усіх функцій, які Україна хотіла б зберегти у своїй.
Стосовно інших законопроектів, робота над ними відбувається з більшим чи меншим поступом, а головним викликом залишається голосування у Верховній Раді. Очевидно, після нещодавнього скандалу навколо Укроборонпрому, коли журналісти оприлюднили дані про корупційні схеми, до яких були нібито причетні перший заступник Секретаря РНБО Олег Гладковський та гендиректор Укроборонпрому Павло Букін, питання про реформування галузі оборонної промисловості та системи держзакупівель в царині оборони ще частіше порушуватиметься на двосторонніх зустрічах між представниками України та Альянсу. За іронією, саме Гладковський був співголовою Спільної робочої групи УкраїнаНАТО з оборонно-технічної співпраці, тож Альянс залишився без головного співрозмовника з українського боку.
Варто зауважити, що корупційний скандал не став шоком для представників НАТО, радше підтвердив те, що вони знали й так: в Альянсі не лише не втомлювалися повторювати, що боротьба з корупцією є одним з головних пріоритетів для української оборонної реформи, а й на власні очі бачили деякі «активи» українських можновладців. Прикметно також, що реформування галузі ОП та системи держзакупівель в обороні фігурує в порядку денному Україна-НАТО вже після того, як влітку 2018-го уряд ухвалив Стратегію розвитку оборонно-промислового комплексу до 2028 року. Не під запис представники НАТО пояснюють, що попри пропозиції допомоги з боку Альянсу, в Україні вирішили обійтися без неї, поставивши НАТО перед фактом ухвалення Стратегії, якість якої, на думку натовських партнерів, не відповідає належним стандартам.
Щодо міфічних «стандартів НАТО», які Україна зобов’язалася запровадити до кінця 2020 року, наразі видається, що вкластися у самовстановлений дедлайн Україна таки не зможе. Як і раніше, заяви українських та натовських посадовців містять розбіжності: у Міноборони говорять про близько 220 стандартів, які потрібно ухвалити (за даними Міністерства, 196 з них вже запроваджено), а в НАТО наголошують, що таких стандартів насправді понад 1300 і стосуються вони не лише оборонного сектора. Тож, на думку голови Представництва України при НАТО Вадима Пристайка, запровадження їх усіх до 2020 року є нереалістичною метою. Не під запис представники оборонного відомства визнають, що проблеми справді є й стосуються не тільки обсягу роботи. Так, у міністерстві нарікають, що в органах військового управління немає системності та організованості в запровадженні натовських стандартів, виконавцям бракує фахової підготовки з питань стандартизації та банального знання англійської мови. А також закидають Альянсу неготовність ділитися нормативними документами з обмеженим доступом.
АТАКА В КЕРЧЕНСЬКІЙ ПРОТОЦІ: МОРСЬКІ ТА РЕПУТАЦІЙНІ ВТРАТИ
У звітному періоді відбулася атака Росії на українські кораблі в Керченській протоці. 25 листопада 2019 року Росія захопила три українські кораблі та взяла в полон 24 українських моряків. Цей інцидент вкотре нагадав міжнародній спільноті, що війна на Сході України триває і поширюється на нові території. Вже 27 листопада Північноатлантичний Альянс опублікував заяву із засудженням російських дій.
Втім, за ці два дні ставлення НАТО до події зазнало змін. Спочатку атака Росії на українські кораблі стала для Альянсу справжнім «тривожним дзвоником» щодо присутньої російської загрози. Проте вже наступного дня Президент заговорив про запровадження воєнного стану, що зменшило «градус занепокоєння» всередині Альянсу, поступившись підозрілості та недовірі. В лавах НАТО лунали думки про те, що в Україні навмисне намагаються використати режим воєнного стану, щоб відтермінувати президентські вибори. І хоча вже 26 листопада Верховна Рада проголосувала за запровадження воєнного стану лише на 30 діб, не перешкоджаючи плановому проведенню виборів, у НАТО «залишився осад». Відтак тональність подальшої риторики було дещо пом’якшено: в НАТО посилалися на подію радше як на «інцидент», ніж як на «акт агресії».
2019 року Альянс на прохання України посилив свою присутність у Чорному морі. Наприкінці лютого спільні навчання з Україною провів американський есмінець «Дональд Кук». Першого квітня в одеський порт для спільних навчань прийшли ще два натовські кораблі – канадський фрегат «Торонто» й іспанський фрегат «Санта Марія». В січні відбулися спільні навчання НАТО в Чорному морі за участю кораблів американського та румунського флоту. Прикметно, що далекі партнери України в Альянсі докладають більше зусиль у Чорноморському регіоні, ніж деякі з тих сусідів, що безпосередньо ділять з Україною акваторію (на кшталт Болгарії та Туреччини).
УКРАЇНСЬКО-УГОРСЬКИЙ «ГЛУХИЙ КУТ»
Те, що робота Комісії Україна-НАТО на міністерському рівні залишається заблокованою, поступово перетворилося з новини на звичний стан речей. Нині українсько-угорський конфлікт перебуває в «замороженій» фазі, а засідання КУН на рівні міністрів не відбувається з осені 2017 року. В Угорщині не приховують, що чекають на нове керівництво України. В Україні ж намагаються не надто привертати увагу до того, що рекомендації Венеціанської комісії, щодо виконання яких Київ також домовився з Будапештом (продовження перехідного періоду для Закону про освіту та виведення приватних шкіл з навчанням мовами ЄС з-під чинності мовної норми, яку регулює стаття 7 Закону України «Про освіту»), залишаються невиконаними. Обидва ці положення містить законопроект «Про повну загальну середню освіту», який представлено Міністерством освіти та науки України і схвалено урядом, проте ще не внесено на розгляд парламенту. Відповідно до цього законопроекту, перехідний період Закону про освіту відтерміновується з 2020 до 2023 року, а для нацменшин із мовами ЄС, які навчаються як у державних, так і у приватних школах, загальний обсяг навчального часу українською мовою становить щонайменше 20%, починаючи з 5-го класу, і зростає до 40% у 9-му. У старших класах навчання українською мовою має становити щонайменше 60% навчального часу. Крім того, є й альтернативні законопроекти, на кшталт 5670-д «Про забезпечення функціонування української мови як державної» та 9287 «Про внесення змін до розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про освіту»». Проте, як зазначають українські дипломати, проголосувати за ці зміни Раді нібито заважають… самі угорці. Мовляв, щоразу, коли депутати були б готові проголосувати, Угорщина знову виступає з гучною заявою.
Тим часом, і в Україні, і в НАТО не припиняють шукати «обхідних шляхів», щоб налагодити контакт на міністерському рівні. Так, міністр оборони Степан Полторак надіслав генеральному секретарю Єнсу Столтенбергу листа з проханням дозволити йому взяти участь у міністерській зустрічі країн НАТО в Брюсселі, що відбувалася на початку жовтня 2018 року. Міністрові відмовили. Офіційного роз’яснення причини відмови не надали, проте неформально в Альянсі не приховували: проти знову ж таки виступила Угорщина. А коли в лютому візит міністра Полторака до штаб-квартири НАТО в Брюсселі таки відбувся, в Альянсі, як і під час торішнього саміту НАТО, довелося піти на певний «креатив»: Полторака запросили не на офіційний саміт, а на так званий Defence Ministerial Breakfast – «неофіційний» формат заходу. Він відбувся на запрошення британської делегації, а не НАТО загалом, і не в приміщенні штаб-квартири. Втім, у сніданку взяли участь представники всіх 29 держав-членів Альянсу. Відсутність регулярних зустрічей КУН теж до певної міри компенсували часті контакти між Президентом та Віце-прем’єркою України з європейської та євроатлантичної інтеграції Іванною Климпуш-Цинцадзе з натовськими посадовцями на всіх рівнях, починаючи з генерального секретаря Столтенберга як в Україні, так і в Брюсселі, а також на полях міжнародних заходів. Так, одне з засідань КУН на рівні послів відбулося за головування Столтенберга й за участю Климпуш-Цинцадзе. Участь в інших засіданнях брали, зокрема, заступниця Міністра закордонних справ Олена Зеркаль та Міністр з питань тимчасово окупованих територій Вадим Черниш.
Авторка висловлює вдячність Маріанні Фахурдіновій за допомогу при підготовці цього дослідження.
ВІДНОСИНИ УКРАЇНА-РОСІЯ
Аналіз першого заступника директорки ЦНЄ Серія Солодкого прогресу України у вiдносинах з Росією для щоквартального журналу ТRUMAN Index. Повна версія TRUMAN Index № 6(10) доступна на сайті : TRUMAN Agency.
Січень-березень 2019 р.
Позитивні бали: 0
Негативні бали: -49
Загалом: -49
TRUMAN INDEX: -3,27
РЕЗЮМЕ ВIДНОСИН
Вибори в Україні – головна тема, що визначала відносини між двома країнами. В Росії поставили на паузу будь-який діалог з українською владою. Своє втручання у виборчий процес Москва обмежила інтенсивною інформаційною кампанією, що ставила за мету змінити президента в Україні. Кожна публічна заява російських політиків, дипломатів, провладних журналістів, яка стосувалася виборів, обов’язково робила акцент на недоговороздатності Петра Порошенка. В Росії не втрималися від відкритої підтримки одного з кандидатів у президенти, але цей акт солідарності демонстрував більше розпач і невпевненість, аніж розрахунок на перемогу. Судячи з усього, в Росії вирішили робити головну ставку на парламентські вибори. Саме тому на цьому етапі можна говорити радше про початковий етап втручань, про, так би мовити, інвестиції, які мають дати плоди лише восени.
Російська інформаційна машина переконувала, що вибори в Україні буде сфальсифіковано. З огляду на це російські політики закликали не визнавати їхніх результатів (очевидно, сценарій невизнання мали задіяти в разі перемоги Петра Порошенка). Україна по максимуму намагалася перестрахуватися від можливих втручань Москви. Так, українці не могли проголосувати на території Росії з безпекових міркувань. Російським громадянам заборонили брати участь у спостереженні за виборами в Україні. Західні країни навчали українських фахівців запобігати кібератакам: особливі побоювання було пов’язано з можливими кібернападами в день виборів.
Через виборчий процес розв’язання інших питань блокувала Росія. Оголошене перемир’я знову було зірвано фактично того ж дня. Непевною залишається тема звільнення українських заручників і військовополонених. Сподівання на те, що за нового президента щось зміниться, нічим не обґрунтовані. TRUMAN Index у звітний період залишався досить низьким – на рівні мінус 3,27 бала, що свідчить про збереження напруження й непередбачуваності у відносинах
ХРОНIКА ВIДНОСИН
«ТИГР, ЯКИЙ ГОТУЄТЬСЯ ДО СТРИБКА»
«Те, що немає проявів і доказів жорсткого безпосереднього втручання Росії в останні три місяці, не означає, що Росія дала Україні спокій». Це цитата одного з західних дипломатів, який неформально оцінював вплив Москви на президентську виборчу кампанію. «Росія не хотіла публічно когось підтримувати, бо це б зіграло радше проти такого кандидата. Зустріч Юрія Бойка з керівництвом Росії – це частина парламентської, а не президентської кампанії», – є й така думка серед закордонного дипломатичного корпусу, який уважно стежить за внутрішньополітичними перипетіями, а також за впливом на них Москви.
Схоже, страхи щодо суттєвого загострення на російському напрямку в передвиборчий період не підтвердилися. Росія фактично поставила українське питання «на паузу». Переговорний процес в рамках мінського процесу – найяскравіше свідчення: Росія не приховує, що хотіла б домовлятися з ким завгодно, але не з Петром Порошенком. Проте відсутність різких рухів з боку Москви в останні три місяці зовсім не перекреслює втручань Росії в останні п’ять років – починаючи від анексії Криму, підтримки воєнної ситуації на Сході України й завершуючи невпинною антидержавною інформаційною кампанією. Президент Порошенко був об’єктом надзвичайно інтенсивної дискредитаційної кампанії в російських мас-медіа. Перелік звинувачень на його адресу безмежний: за версією російських державних ЗМІ, Порошенко був незацікавлений у припиненні війни, він і його оточення заробляли гроші завдяки воєнним діям, він встановив диктатуру, вів нездоровий спосіб життя тощо.
«Україна – надто складна країна. Абсолютно непередбачувана. В Росії, мабуть, це теж зрозуміли. Тому не стали грубо втручатися й ставити на якогось конкретного кандидата», – є й таке пояснення дій Росії від дипломатів країн Євросоюзу. Росія справді прорахувалася в багатьох питаннях 2014 року. Наміри дестабілізувати ситуацію у всіх областях Півдня та Сходу України не увінчалися успіхом; Москва не розраховувала на здатність української влади швидко домовитися з західними урядами, з одного боку, про політичну, економічну і навіть військову підтримку, а з іншого – про покарання Росії шляхом санкцій. Можна, звісно, критикувати західні країни за те, що вони не завжди виявляють однаковий рівень солідарності з Україною, час від час з’являються чутки про можливе неподовження санкцій, оперативність у їхньому реагуванні також часом не найкраща. Проте в Росії навесні 2014 року не чекали на жодну реакцію ЄС чи США, тим паче, на таку тривалу.
Очевидно, в Росії засвоїли певні уроки й намагаються грати більш філігранно, покладаючи відповідальність за нинішній конфлікт на Україну. Найяскравішим прикладом цього може бути обговорення агресії РФ під час засідання Ради безпеки ООН 12 лютого: російський представник наголошував, що в рамках мінських домовленостей на Росію не покладено жодного зобов’язання, тому від Москви некоректно вимагати їхнього виконання. Представники Німеччини, США, Франції дали недвозначно зрозуміти колезі, що перекручування в стилі російських політичних ток-шоу в Раді безпеки ООН не пройдуть. «Варто пам’ятати, хто – агресор, а хто – жертва», – такий був і залишається головний меседж західних спостерігачів, які давно беруть участь у переговорах із Росією.
Можна припустити, що Росія обрала більш гібридні способи впливу на передвиборчу ситуацію в Україні й тепер. «Будь-хто, але не Порошенко» – вже це ультимативне формулювання можна оцінювати як неприховане втручання, словесний спосіб впливу на передвиборчі настрої в Україні. Якщо одні виборці могли інтерпретувати це як заклик до підтримки Петра Порошенка (за принципом «ворог мого ворога – мій друг»), то для інших російська погроза означала б лише те, що за Порошенка не вдасться домовитися з Росією про мир за жодних обставин (тут могла спрацювати логіка «можливо, варто таки підтримати іншого кандидата?»). Оцінити вплив такого втручання неможливо: згідно з соціологічними опитуваннями, російські мас-медіа мають мізерну довіру серед українців. Проте ретранслювали кремлівські послання в Україні не лише російські ЗМІ.
Загалом можна говорити про певну зміну підходів Росії до режисування своїх сценаріїв на політичному просторі України. Якщо раніше Москва не боялася й цілком чітко заявляла про свій інтерес в українських виборах, декларувала підтримку, брала активну участь у просуванні того чи іншого політика, то нині можемо говорити про частково новий «почерк» Москви. Він здебільшого збігається з інтервенційною політикою Росії в інших країнах, насамперед, на євроатлантичному просторі. Москва не так прагне підтримати того чи іншого політика за кордоном, як ставить за мету підірвати стабільність, звичний порядок денний.
Відносну бездіяльність Росії у період президентських виборів в Україні можна пояснити тим, що в Москві особливо не розраховували на перемогу відверто проросійського кандидата. По-перше, анексувавши Крим і окупувавши частину Донбасу, Москва позбавила фізичної можливості голосувати на виборах тих, хто частіше симпатизував носіям проросійських ідей. Подруге, політика Росії останніх п’яти років відвернула від неї мільйони тих українців, які їй симпатизували раніше й живуть в неокупованій частині. Основний же розрахунок міг полягати в тім, що в парламентсько-президентській Україні варто робити акцент саме на виборах до парламенту. Тож поведінку Росії у виборчий період можна порівняти з тигром, який приготувався до стрибка на етапі президентських перегонів, але здійснить цей стрибок вже під час боротьби за парламентські крісла. В цьому сенсі Кремль не приховує своїх ставок – Віктор Медведчук, Юрій Бойко і всі, хто з ними співпрацюватиме.
Зустріч Бойка і Медведчука з прем’єр-міністром Росії Дмітрієм Медведєвим 22 березня була чи не найпомітнішим виявом російського втручання у виборчі перегони. Проте, очевидно, головна мета такої бесіди в Москві найменшою мірою полягала в спробі додати електоральних балів виразнику проросійських настроїв в Україні. В Москві мали б добре розуміти низький рівень популярності кандидата, а також те, що підняти його не спроможна зустріч навіть із Владіміром Путіним. Тому версія про те, що Росія таки орієнтується на парламентські вибори й показує основним гравцям українського політично-бізнесового поля свого фаворита, видається більш обґрунтованою. Власне, Росія ще наприкінці минулого року, запроваджуючи санкції, в тім числі й щодо відверто проросійських політиків і бізнесменів, давала зрозуміти, навколо кого мають зосереджуватися ресурси: хто, так би мовити, стоїть на «правильних» проросійських позиціях. Ймовірно, Росія намагатиметься докласти більше зусиль для об’єднання лояльних до себе політиків, щоб вони йшли єдиним блоком на парламентських виборах. Досі такі наміри не увінчалися успіхом, нині ситуація видається ще більш непевною щодо можливого блокування проросійського політичного табору.
АВАНСОВИЙ УЛЬТИМАТУМ ВІД РОСІЇ ДЛЯ МАЙБУТНЬОГО ПРЕЗИДЕНТА
Українська влада намагалася нейтралізувати можливий вплив Росії на вибори всіма способами. З цим, зокрема, було пов’язане рішення заборони громадянам Росії спостерігати за виборчим процесом в Україні. Чи не єдиними критиками рішення України стало Бюро демократичних інституцій і прав людини ОБСЄ. Українські дипломати розповідали, що під час неформального спілкування західні політики якщо й не підтримували рішення Києва, сильно не протестували: «Вони цілком розуміли причини наших дій. Не ми першими порушили міжнародне право; неприпустимо, щоб представники країни-агресора оцінювали дотримання демократичних стандартів будь-де й особливо в країні, на яку здійснено напад». Очевидно, участь росіян навряд чи якось вплинула б на остаточний звіт щодо виборчого процесу в Україні – спостерігачі дуже чітко заповнюють прописані анкети, де маніпуляції, фактично, неможливі. Проте з політичного боку спостереження росіян за виборами викликало б справді чимало запитань серед українців.
Варто згадати хоча б про Спеціальну моніторингову місію ОБСЄ, яку створено навесні 2014 року. В українських масмедіа тоді інтенсивно роздмухували скандал через те, що в цій місії перебували чи не самі лише громадяни Росії й країн, що належать до кола її союзників. Із певним запізненням в ОБСЄ оприлюднили інформацію про кількісний склад місії, зазначивши країни походження спостерігачів: росіяни та їхні сателіти виявилися в меншості (у червні 2015 року в місії працювало 25 російських спостерігачів, в 2017-му кількість було збільшено до 40 осіб; загалом місія складалася з 700 осіб). Щоправда, це ніяк не зарадило численним скандальним заявам українських політиків, які звинувачували СММ ОБСЄ в неефективності й сліпоті (через те, що нібито не помічають порушень Росії). В Україні, ймовірно, не чекали на гостру реакцію БДІПЛ ОБСЄ – в бюро заявляли про безпрецедентність рішення офіційного Києва заборонити іншій країні відрядити спостерігачів на вибори.
Парадоксальним у цьому було те, що Москва давно вимагала як не припинити діяльність БДІПЛ, то суттєво змінити методику його роботи – звісно, в бік більшої лояльності до авторитарних режимів. 2008 року БДІПЛ ОБСЄ навіть відмовилося їхати спостерігати за президентськими виборами в Росії через створені перешкоди. Тоді Владімір Путін у властивій зухвалій формі так прокоментував вимоги авторитетної організації: «Пусть учат жену щи варить». МЗС Росії, яке всі роки керівництва Путіна було рупором нещадної критики спостерігачів від БДІПЛ, звинувачень в упередженості, цього разу видало заяву на підтримку міжнародних спостерігачів. Російські дипломати пообіцяли «тісно взаємодіяти з БДІПЛ та іншими виконавчими структурами ОБСЄ, що мають здійснювати моніторинг ситуації з демократією і правами людини», щоправда, не в своїй державі, а в Україні. Росія завжди звинувачувала БДІПЛ у подвійних стандартах, погрожувала скоротити бюджет, проте цього разу рішення України дивним чином поєднало реакцію керівництва Бюро і Кремля.
Російська влада намагалася «розкрутити» тему істотних порушень під час виборів. Москва наголошувала не лише на недопуску російських спостерігачів, а й на рішенні ЦВК України закрити 5 дільниць для голосування українських громадян у Росії. Українські дипломати пояснили це безпековими міркуваннями – нездатністю гарантувати безпеку українців, «які, попри адміністративний і пропагандистський тиск, таки наважаться стати членами виборчих комісій чи просто прийти на вибори». Офіційні заяви Росії впродовж виборчого періоду було зосереджено на нібито значних порушеннях. «На Україні йде жорстка, брудна виборча кампанія з виборів президента. Спостерігаючи за нею, ми в Росії поки не розуміємо, з ким на Україні можна розмовляти», – це заява російського прем’єрміністра Дмітрія Медведєва. Можливо, таким чином Москва хотіла показати Україну, яка порушує демократичні цінності й тому нічим не краща від більшості пострадянських країн, насамперед, тієї ж Росії, від якої начебто прагнуть відірватися українці. Не виключені й інші мотиви. В російських мас-медіа активно обговорювали можливість невизнання нового лідера України. Щоправда, про невизнання мало йтися в тому разі, якщо президентом було б переобрано Петра Порошенка.
Проте меч можливого невизнання висітиме й над конкурентом Порошенка. Москва, фактично, ставить авансовий ультиматум: якщо хтось хоче домовлятися з нами, то спочатку має довести свою легітимність. Раніше задля такої «легітимізації» були потрібні поступки з боку України. Схожим чином Москва діяла щодо нового президента 2010 року. 5 березня Віктор Янукович відбув з офіційним візитом до Москви. Він розраховував, що Росія одразу погодиться знизити ціну на газ, адже він вже оголосив про позаблоковий статус України, пообіцяв законодавчі привілеї для російської мови. «Це не ділова розмова. Відмова від НАТО і захист російської мови – це треба самому Януковичу і самим українцям, а не Росії. Це провальний візит. Янукович був абсолютно неготовий, він не привіз жодних пропозицій, які б зацікавили Москву», – так неформально оцінювали перший візит президента України російські дипломати, які на той час працювали в Києві. Команда Януковича, очевидно, сприйняла невдоволення Росії серйозно. 21 квітня 2010 року стало зрозуміло, що саме міг мати на увазі російський дипломат під «діловою розмовою»: цього дня було підписано так звані харківські домовленості (знижки на газ було досягнуто через пролонгацію перебування Чорноморського флоту РФ на території України). Росія, схоже, й нині діє за подібною тактикою – майбутнього українського президента ставлять в позицію прохача.
МАЙДАН-3. ДО ЧОГО ТУТ РОСІЯ?
Українські спецслужби інформували про те, що головне завдання Росії на поточний рік – «закрити українське питання». Для цього Москва нібито намагатиметься створити умови для невизнання результатів виборів як самими українцями, так і міжнародними партнерами. Згідно з цим планом, Росія хотіла влаштувати щось на зразок третього «майдану». Тільки цього разу, як вважають спецслужби в Україні, Москва мала намір використати «в темну» патріотично налаштованих українців і їхніми руками організувати державний переворот. Цей сценарій нібито складається з чотирьох етапів: на першому – масові мирні протести; на другому – силові захоплення державних установ; на третьому – переведення протистояння з владою у збройну боротьбу; на фінальному четвертому – введення регулярних військ Росії під виглядом миротворчих сил. В межах цього плану Росія начебто намагатиметься активізувати сепаратистські тенденції, зокрема на Закарпатті.
В українському публічному дискурсі таку інформацію сприймали досить критично, здебільшого як спосіб залякування українців оточенням Петра Порошенка (мовляв, так він мобілізує свій електорат, застерігає українців від участі в можливих акціях протесту). Опоненти влади теж часто називали маніпуляцією будь-які заяви про підготовку Росії до масштабної агресії. В Генштабі, зокрема, заявляли про нарощування Росією своїх сил на кордонах із Україною. Критики вважали, що таку інформацію поширюють для створення враження, що лише Петро Порошенко розуміє рівень зовнішніх загроз і лише йому до снаги з ними впоратися. Так, на початку березня у Генштабі України закордонних дипломатів повідомили про те, що Росія завершує формування ударних з’єднань на кордоні, які разом із частинами спецпризначення складуть основу сил вторгнення. При цьому українські військові не виключали низки диверсій на передовій перед виборами президента. Самі закордонні дипломати під час неформальних бесід зазначали, що не мають інформації про істотну зміну динаміки дій Росії.
Недовіра до таких даних створює зручне поле для підривних дій Росії: рівень недовіри українців до власних інституцій приблизно такий як і до керівництва країни, яка вчинила акт агресії. Згідно з соціологічним опитуванням Центру Разумкова, в межах якого вимірювали рівень суспільної довіри до соціальних інституцій, президенту України не довіряє 71% (лютий 2019 року)1 . Опитування КМІС (також лютий цього року) засвідчило: до керівництва Росії погано ставиться 69% українців2 . Західні дипломати, втім, не приховували застережень щодо можливого зриву виборів праворадикальними озброєними організаціями. Так, всередині березня посли держав «Групи семи» направили міністру внутрішніх справ Арсену Авакову листа, в якому висловили стурбованість діяльністю екстремістських рухів в Україні. Дипломати зазначили, що такі групи «залякують українських громадян, намагаються узурпувати роль Національної поліції в забезпеченні безпеки виборів і завдають шкоди національній та міжнародній репутації українського уряду». Перший тур президентських виборів минув спокійно – жодних ознак серйозних фальсифікацій, акцій праворадикалів тощо. Отже, всю увагу прикуто до другого туру
ВІД РОСІЇ ДВІ БІДИ – КІБЕРАТАКИ І ФЕЙКИ
В органах влади України загалом готувалися до двох основних видів втручань з боку Росії. Перший – запуск неправдивих новин і їхнє поширення, зокрема, через соціальні мережі; другий – кібератаки. Від українських можновладців можна почути, приміром, інформацію про спроби вчинити кібернапади на сайти окремих відомств кожні 40 секунд. Західні дипломати теж погоджувалися з високою ймовірністю кібератаки на ресурси Центральної виборчої комісії. Головна мета – знову-таки не стільки підтримати «свого» кандидата, як підірвати довіру до виборчого процесу загалом. Відомо, що фахівці НАТО надавали українським колегам підтримку, навчаючи їх методів протидії зовнішнім кібератакам у виборчий період.
СБУ повідомляла про виявлення і блокування торік 360 кіберінцидентів. 49 адміністраторів соцмереж притягнуто до відповідальності за антиукраїнську пропаганду, 29 особам оголошено про підозру, 20 вироків набули чинності. У Гентштабі ЗСУ також повідомляли про посилення інтенсивності дій Росії в інформаційній царині, які спрямовано на підрив довіри до органів влади в Україні. З початку року Служба безпеки регулярно заявляла про викриття організаторів мереж антиукраїнських інтернет-агітаторів. Так, наприкінці березня СБУ повідомила про викриття чотирьох мешканців Миколаєва і чотирьох одеситів, що нібито працювали на замовлення російських спецслужб. На початку лютого було викрито мешканця Чернігівщини, який здійснював «антиукраїнську агітацію в соціальних мережах на завдання спецслужб Росії». Всередині січня СБУ повідомила про викриття адміністратора антиукраїнських груп у соцмережах в Запоріжжі. Того ж місяця на кілька днів раніше СБУ затримала антиукраїнського інтернет-агітатора в Одесі. За інформацією СБУ, для протиправної діяльності куратори з Росії використовували понад п’ятдесят груп у соціальних мережах з аудиторією понад півтора мільйона користувачів.
Незалежні спостерігачі в свою чергу фіксували шквал тенденційної інформації щодо виборів в Україні в російській соцмережі «Вконтакте». Громадська організація «ІнтерньюзУкраїна» проаналізувала 1 млн профілів українського сегменту VK та майже 10 млн постів3 . Топ-10 веб-сайтів, чиї статті поширювали в українському сегменті «Вконтакте» щодо українських виборів, були переважно сайтами проросійського чи сепаратистського спрямування. До різних кандидатів на виборах негативу було більше, ніж позитиву. В аналітичному звіті йдеться, що Володимир Зеленський був єдиним кандидатом, щодо якого користувачі соцмережі висловлювали бодай певний позитив (26% згадок про коміка мали прихильний відтінок). Проте й щодо нього негативу було більше (32% згадок). Найбільше дісталося Петру Порошенку (67,5% негативних дописів припало саме на нього). Конкурувати з ним могла лише Юлія Тимошенко (56% негативних постів). Наратив дописів незмінний: Україна як failed state, країна, що скоро зазнає краху. Головний висновок дослідження обнадійливий, але зберігає певні тривожні тенденції. З одного боку, вплив російської соцмережі помітно послабився після запровадження санкцій два роки тому, з іншого – проросійській риториці належить значно більша частка всіх дописів «Вконтакте»
Тема виборів в Україні загалом домінувала в російському медійному просторі. Ані в Москві, ані в Києві, ані в головних столицях світу особливо не обговорювали викликів, що стоять нині через невирішений конфлікт між Україною і Росією. У Москві керувалися мотивом, що немає з ким говорити; у Києва не лишалося особливо вибору; Захід просто спостерігав. «Ми розуміємо, що Путін не хоче говорити за жодних обставин із Порошенком. Але чи захоче він говорити з іншим президентом? Чи піде на компроміси в переговорному процесі? Залишається багато питань», – таку думку можна почути від західних дипломатів, які не тішаться ілюзіями щодо ймовірних змін у ставленні Кремля. Росія всю провину за кровопролиття на Донбасі покладає на Україну; теми Криму в Москві не обговорюватимуть навіть із тими, кого в Росії вважають проросійськими; щодо миротворчої місії ООН Росія чітко заявила, що не йтиме на жодні поступки. Єдина царина, де можливий бодай якийсь прогрес, – звільнення українських громадян, яких утримують у тюрмах Росії або на підконтрольних їй територіях. До виборів Москва навіть обговорювати цього питання не хотіла.
