Аналітика
Євроатлантичний трек: яка наступна «станція» буде після приєднання України до програми НАТО «Партнерство посилених можливостей»?
20 липня 2020, 13:10
автор: Альона Гетьманчук

 

Стаття Альони Гетьманчук для “Дзеркала тижня”, написана на основі полісі-бріфу “Україна-НАТО. Що далі після посиленого партнерства?“.

 

Відносини України і НАТО отримали новий заряд енергії після приєднання Києва до програми «Партнерство посилених можливостей» (ППМ) у червні нинішнього року. В українській столиці зацікавлені в максимальному використанні ППМ для наближення членства в НАТО. Та яким буде подальший діалог із Альянсом?

 

Додана вартість «посилених можливостей»

Український уряд після отримання ППМ наводив промовистий перелік потенційних можливостей, які відкриває участь у програмі: від участі у плануванні операцій Альянсу до поглибленого обміну розвідданими.

Та ці можливості не надаються Україні автоматично. Якщо використовувати аналогію між ППМ і «золотою картою», як це люблять робити шведи, то власник цієї карти має самостійно подбати, по-перше, про доволі складний процес її активізації по лінії НАТО. По-друге, про її наповнення. Для цього з українського боку має бути чітке розуміння наших пріоритетів і активне їх лобіювання серед партнерів із Альянсу.

Консультації щодо того, як Україна має намір використовувати ППМ, лише плануються. Коли вони відбудуться — невідомо. З огляду, зокрема, і на обмеження, пов’язані з COVID-19. Позитивом є те, що на початку липня керівник військового комітету НАТО Стюарт Піч отримав лист від головнокомандувача ЗСУ генерала Хомчака з пропозиціями щодо пріоритетних сфер практичного наповнення ППМ, які цікавлять Україну.

Візитною карткою України як учасниці ППМ міг би стати фокус на Чорноморській безпеці. Київ повинен брати участь, а також ініціювати навчання НАТО в цьому регіоні, зокрема за тематикою статті 5 Північноатлантичного договору. У цьому контексті, важливо налагодити й інтенсифікувати партнерство з Грузією — учасником ППМ з 2014 року, а також чорноморськими країнами—членами військово-політичної організації, передусім із Румунією.

Попри всі задекларовані з боку НАТО та уряду України переваги, внесок конкретно ППМ у посилення співпраці того чи іншого партнера Альянсу досить часто складно виміряти й оцінити. Це підтверджує і неоднозначний досвід перебування у програмі таких країн як Швеція, Фінляндія, Грузія.

Так, одна з потенційних переваг ППМ — представництво у структурах НАТО. Але, що стосується України, в нас уже впродовж тривалого часу є можливість мати своїх представників у керівних структурах Альянсу. Зокрема й у штаб-квартирі. Тут, швидше, акцент треба робити на тому, аби в осяжній перспективі мати принаймні одного представника України в міжнародному секретаріаті НАТО, а не лише в міжнародно-військовому штабі.

Крім того, досвід перебування у Програмі таких держав як Швеція, Фінляндія і Грузія демонструє, що, крім бажання учасників активізувати «золоту карту», дуже важливо мати високий рівень довіри між Альянсом і країною-партнером. Що стосується України, це завжди було (і на певних рівнях є надалі) досить проблематично.

Такий рівень довіри, зокрема, потрібен, щоб задіяти одну з найважливіших переваг, які цікавили Україну в контексті ППМ, — швидкий і поглиблений обмін розвідувальною інформацією. Навіть попри те, що українські профільні урядовці в неофіційних розмовах стверджують: насправді нам найбільше потрібна інформація від одного конкретного члена НАТО — США. Що ж стосується інших членів Альянсу, то в окремих випадках (зокрема ситуації на Донбасі) європейські партнери в нас запитують інформацію.

Не варто забувати, що ППМ є частиною Ініціативи взаємосумісності, започаткованої Альянсом на Вельському саміті у 2014 році. Запрошення України до ППМ — це, зокрема, й визнання того, що наша країна вже досягла певного рівня взаємосумісності, адаптуючи нормативні документи, які для зручності в Києві називають стандартами НАТО. Україна станом на минулий рік втілила 16% стандартів НАТО (196 прийнятих нормативних документів), що більше, ніж деякі інші партнери і навіть окремі країни-члени (зокрема Чорногорія). Нинішнього року, за нашою інформацією, кількість зросла до 231.

Хоча виконання стандартів є не вимогою Альянсу, а, швидше, добровільним зобов’язанням країни-партнера, навряд чи уповільнений темп їх адаптації зіграє в плюс Україні під час перегляду ППМ через три роки. Досить порівняти кількість прийнятих стандартів у першому півріччі 2019 і в першому півріччі 2020, щоб мати підстави говорити про трохи тривожну тенденцію в цьому питанні, яка не зовсім корелюється із заявленим фокусом нової влади на практичний вимір інтеграції і в ЄС, і в НАТО замість гучної політичної риторики.

 

ППМ і ПДЧ: конкуренти чи союзники

Одне з питань, які продовжують найчастіше звучати в публічній дискусії: чи здатне ППМ стати кроком до членства? Чи це, швидше, перешкода, оскільки «замикає» Україну в рамках партнерства? «Запрошуючи Україну до ППМ, НАТО просто закрило питання ПДЧ для України на три роки», — такі побоювання неодноразово доводилося чути від представників українського уряду.

ППМ не є ні інструментом для досягнення членства, ні передумовою для отримання ПДЧ. Однак його не варто сприймати і як перешкоду.

«Партнерство посилених можливостей» — це передусім адаптований під певну країну інструмент для підвищення рівня військової взаємосумісності. Та, оскільки в Альянсі нас давно навчили, що до НАТО вступає не армія, а вся країна, нам потрібна не тільки військова, а й політична взаємосумісність. Для цього нам уже потрібен ПДЧ, який передбачає значно ширше коло реформ.

Після приєднання до ППМ Україна цілком може посісти перше місце у світі (можливо, розділивши його з Грузією) як країна, котра має найбільше інструментів і механізмів для підготовки до членства в НАТО.

Завдання України на сьогодні — зробити так, щоб участь у ППМ посилила наші аргументи на приєднання до ПДЧ, а не послабила їх. Тобто до моменту наступного перегляду Програми — а це у 2023 році — Україна має на конкретних, переконливих прикладах продемонструвати, що запрошення її до ППМ було виправданим.

Саме 2023 рік, коли відбудеться завершення першого циклу участі в «Партнерстві посилених можливостей», міг би стати оптимальним часовим проміжком для отримання Плану дій щодо членства. Це не означає, що потрібно встановлювати публічні дедлайни й фокусуватися на цьому питанні в публічній комунікації з НАТО, однак політичне лідерство тут потрібне, аби всі залучені до процесу стейкхолдери в самій Україні розуміли, яким є наш план дій у відносинах із НАТО. А також те, що цей план дій підтримується особисто президентом країни.

І у Володимира Зеленського, п’ятирічний термін президентства якого завершується у 2023 році, є можливість увійти в історію людиною, за президентства котрої Україна стала кандидатом на членство в НАТО. Це виглядатиме тим більш промовисто, що за попереднього президента реальністю не стало навіть запрошення України до партнерства посилених можливостей.

У цьому контексті, правильним сигналом став лист президента, який під час свого візиту до Брюсселя передала генеральному секретарю віцепрем’єрка Ольга Стефанішина. У ньому не лише висловлювалася подяка за визнання України партнером із розширеними можливостями, а й фіксувалися сподівання «на подальшу підтримку євроатлантичних прагнень України відповідно до рішень Бухарестського саміту 2008 року та наступних самітів НАТО». Хоча ПДЧ побічно фігурує в рішенні Бухарестського саміту, очевидно, годилося б у цьому зверненні окремо артикулювати націленість на отримання Плану дій щодо членства як наступного кроку в євроатлантичній інтеграції України.

Крім того, можливо, варто було б розглянути варіант, щоб копії листів, які Україна адресує генеральному секретарю (а за останніх пів року такий епістолярний формат був задіяний Києвом принаймні двічі) надходили представникам країн—членів альянсу у Брюсселі. Діалог із генсеком НАТО та його заступниками важливий, однак важливо також інтенсифікувати взаємодію з країнами-членами, від послів і до профільних міністрів. Для цього у Брюсселі має перебувати посол України при НАТО. Кількарічна відсутність за кожного українського президента представника України при Альянсі викликає сумніви в серйозності намірів Києва зблизитися з НАТО і робить Україну мішенню для критики опонентів такого зближення.

Ще одним важливим сигналом із боку України має стати згадка про ПДЧ як наступну мету в контексті євроатлантичної інтеграції в новій Стратегії національної безпеки України, на момент написання цього матеріалу все ще не оприлюдненій.

Аргумент, яким оперуватимуть наші партнери з НАТО, — що Україна отримала статус ППМ і спочатку має використати його, — має право на існування. Однак це не означає, що паралельно не варто працювати над підготовкою до приєднання до ПДЧ. Першим кроком у цьому процесі мали б стати консультації з країнами—членами НАТО щодо ймовірності такого кроку через три роки на основі заявки України від 2008 року.

Завдання нинішніх євроатлантичних стратегів у владі — забезпечити, щоб усі відповідні актори і в Україні, і в НАТО розуміли: наступна станція після ППМ — це ПДЧ. Відтак, у наступних три роки потрібно провести максимальну детоксикацію діалогу про приєднання України до Плану дій щодо членства. Те, що, по суті, було зроблено з «Партнерством посилених можливостей» стосовно окремих європейських союзників.

Найкращим свідченням того, що Україна серйозно налаштована на отримання ПДЧ як «інтегральної частини» процесу інтеграції до НАТО, було б ефективне виконання Річної національної програми (РНП). Саме ця програма є ключем до отримання ПДЧ. Та кількість запланованих заходів і залучених до виконання відомств не дає підстав вважати, що РНП-2020 можна, в принципі, виконати ефективно.

Окрім того, для ефективнішого виконання Річної національної програми годилося б зробити її перебіг публічним: за прикладом «Пульсу Угоди», який передбачає моніторинг виконання Угоди про асоціацію, запустити аналогічний «Пульс РНП».

Тим більше що з боку НАТО чіткі пріоритети у відносинах із Україною завжди фігурують, хоча й містять переважно законодавчий характер. Як відомо, наразі Альянс декларує своїм пріоритетом прийняття низки законів. Щоправда, постійний акцент на прийнятті законів із боку НАТО у відносинах із Україною може справити в українському суспільстві хибне враження, ніби НАТО цікавить виключно прийняття законодавства, а не його належна імплементація, що в українських реаліях не є тотожними поняттями.

 

Україна на узбіччі нової Стратегічної концепції?

Окрім виконання РНП, Україна як учасниця ППМ має бути активніше залучена до процесу підготовки нової Стратегічної концепції НАТО, який у НАТО ще називають процесом рефлексій. Україні потрібною і важливою в цьому процесі буде синергія урядових структур та аналітичних центрів країни.

Київ мусить докласти зусиль, аби в новій Стратегічній концепції НАТО, що замінить прийняту на саміті в Лісабоні у 2010 році, було зафіксовано можливість Альянсу до подальшого розширення (політика відчинених дверей), а також положення про те, що Україна і Грузія мають залишатися невід’ємним елементом безпеки в Чорноморському регіоні.

Перші сигнали, які надходять із процесу підготовки нової Стратегічної концепції, трохи змішані. Насторожують і аналітичні напрацювання, що вже розробляються в країнах—членах НАТО в рамках цього процесу. Зокрема, в рекомендаціях, які недавно були опубліковані як внесок у процес рефлексій із боку аналітичних кіл Польщі та країн Балтії, Україна (як і Грузія) не фігурують взагалі. На основі низки інтерв’ю в чотирьох згаданих країнах, автори стверджують: попри необхідність для НАТО й надалі зберігати політику відчинених дверей, навіть у цих країнах знаходить підтримку ідея, що Альянс уже занадто великий, а збільшення кількості членів означатиме додаткову бюрократію та більше перепон в ефективному функціонуванні НАТО.

За підтримки наших однодумців в Альянсі, Україна могла б ініціювати також обговорення з метою наступного оновлення документа, який регулює розширення організації, так званого Дослідження щодо розширення НАТО від 1995 року. Хоча в документі зазначається, що рішення про приєднання кожної країни приймаються на індивідуальній основі, саме цей документ вказує на неможливість приєднання до НАТО країн, які мають зовнішні територіальні диспути, і вимагає розв’язання цих «диспутів» мирними засобами відповідно до принципів ОБСЄ (пункт 6).

Доки в НАТО керуватимуться такою логікою, доти Росія буде створювати і підживлювати конфлікти на кордонах із країнами, котрі потенційно можуть стати членами НАТО, як своєрідний запобіжник їхній подальшій інтеграції до Альянсу.

Підпишіться на новини Центру "Нова Європа", щоб знати все першим!

Підпишіться на наш місячний дайджест, щоб нічого не пропустити!