Аналіз старшого аналітика ЦНЄ Лео Літра прогресу у відносинах України з ЄС для щоквартального журналу ТRUMAN Index. Повна версія TRUMAN Index № 4(8) доступна на сайті TRUMAN  Agency 

Липень – вересень 2018 року

Позитивні бали: + 47

Негативні бали: – 4

Загалом: + 43

TRUMAN Index: 1,95

РЕЗЮМЕ ВІДНОСИН

Відносини між Україною та Європейським Союзом були багаті та різноманітні й мали гарні результати. Насамперед, впродовж моніторингового періоду відбувся саміт Україна-ЄС. Його підсумком стала чітка спільна заява, в якій визначено європейські прагнення України та фактично визнано Росію агресором в Україні. Також на саміті було приділено чимало часу недоопрацьованим Україною питанням, зокрема боротьбі з корупцією. Попри сподівання з українського боку, на саміті не було розроблено концепції «чотирьох союзів», натомість, зосереджено увагу на виконанні Угоди про асоціацію.

Попри те, що саміт був головною подією у двосторонніх відносинах, найбільш обговорюваною стала нова програма макрофінансової допомоги (MFA) на суму в 1 млрд євро. Її було позитивно сприйнято в Україні, адже більшість умов є нескладними. Програму поділено на два рівні транші й, схоже, Україна отримає перший до кінця року, позаяк умови для нього вже майже виконано. Втім, дипломати деяких країн ЄС відзначають, що Європейський Союз «розбещує» Україну відсутністю серйозних умов.

Запропоновані президентом Порошенком зміни до Конституції України мали вигляд самореклами. Схоже, що, пропонуючи поправки, президент діяв за відомим американським висловом: “Let’s run it up the flagpole and see if anyone salutes it” (підіймемо стяг і подивимося, хто його вітатиме), щоб розпочати процес, де він є основним рушієм євроінтеграції. Якщо Верховна Рада підтримає ці зміни, президент отримає певну вигоду. Якщо ж ні, він зможе претендувати на звання справжнього євроінтегратора на відміну від тих, хто йому опонуватиме.

Насамкінець заслуговує на особливу увагу останній раунд санкцій ЄС. Хоча їхню дію і було подовжено, щодо деяких із санкцій точилася полеміка. Щонайменше дві країни заявили про намір не подовжувати санкцій автоматично, без належного обговорення. Тож певності у їхньому подальшому розширенні тепер немає.

ХРОНІКА ВІДНОСИН

Політичний діалог і санкції

Пропозиція Порошенка про внесення поправок до Конституції, що стосуються прагнень України до членства в ЄС і НАТО, опиналася в епіцентрі політичних новин. Президент подав законопроект зі змінами до ст. 85, 102, 116 і Преамбули. В разі їхнього ухвалення Верховній Раді та Кабміну буде доручено здійснювати курс на повне членство в ЄС та НАТО, тоді як президент муситиме гарантувати виконання цих положень.

Для ухвалення поправок Верховна Рада має спершу проголосувати в першому читанні простою більшістю голосів (226). Голосування призначено на поточну сесію. Якщо перше голосування буде успішним, для остаточного буде потрібно 300 голосів, або дві третини. Це може стати викликом, хоча, за словами одного з посадовців, голоси в парламенті є. Друге голосування має відбутися на початку 2019 року, незадовго до запланованих на 31 березня президентських виборів. Це означатиме вкрай чутливу політичну ситуацію. Сторони, що не підтримують конституційних змін, вже будують стратегії своєї неучасті в голосуванні. Головний опозиційний кандидат на посаду президента Юлія Тимошенко пропонує підписати меморандум про незворотність європейського та євроатлантичного курсів для України.

Важливою для поправок є позиція різних партій. Чимало з них вбачають у президентських змінах політичну пастку: якщо поправки буде ухвалено, президент Порошенко досягне піар-мети й зможе позиціонувати себе як топ-євроінтегратора. В іншому разі він зі своєю командою матиме підстави стверджувати, що сам бореться за європейське майбутнє України, тоді як решта «працюють на Путіна».

Фактична ідея має мало практичного значення. Якщо поправки буде ухвалено, Україна декларативно і законодавчо заявить про свою мету вступу до ЄС та НАТО. Проте, якщо до влади після виборів прийдуть євроскептики, поправки ігноруватимуть, як і чимало інших змін до Конституції. З іншого боку, в разі ухвалення вони ніяк не зашкодять Україні, а, можливо й дадуть певну користь. Тож поправки є радше процесом, ніж результативними діями. Це зрозуміло з реакції ЄС: він поважає право України на внесення змін до Конституції, проте нагадує, що головним для прогресу в царині євроінтеграції є цілковите виконання Україною Угоди про асоціацію.

У липні ЄС подовжив санкції проти Росії ще на 6 місяців. Він розширив їх у банківському, фінансовому та енергетичному секторах до 31 січня 2019 року. Рішення було ухвалено після того, як лідери Німеччини та Франції повідомили країни ЄС про невиконання Росією Мінських угод. З джерел у Євросоюзі відомо: дискусії щодо подовження санкцій тривали дві хвилини, Італія та інші країни, котрі хотіли обговорити це питання, його не порушували.

До санкцій ЄС за незаконну анексію Криму приєдналися Чорногорія, Албанія, Норвегія, Грузія та Україна. 31 липня Рада ЄС додала санкції проти компаній, які брали участь у будівництві Керченського мосту. Нині в переліку 44 компанії та 155 фізичних осіб. Безперечно, деякі країни, зокрема балтійські та Велика Британія, хотіли додати до санкційного списку більше підприємств. Проте Італія виступила проти й обстоювала видалення з переліку колишніх чиновників, які вже не працюють на офіційних посадах. Позаяк ухвалення санкцій потребує одностайності, Рим шантажував інші країни заявами про голосування проти, якщо до списку внесуть нові прізвища. Таким чином до нього не потрапила «сенатор Криму» Ольга Тимофєєва.

Подовження економічних санкцій у грудні 2018 року може спричинити дебати в ЄС. Італія та Угорщина, які симпатизують Росії, вже заявили, що клопотатимуть про обговорення замість їхнього автоматичного подовження. Опозиція до санкцій, нехай і маргінальна, зростає. Це створює складнощі для їхнього подовження й робить політику ЄС менш стабільною. У виступі до Верховної Ради президент Порошенко також згадав про це, додавши, що ситуація є віддзеркаленням зусиль Росії всередині Євросоюзу. Втім, з одного джерела в ЄС відомо: санкції, безумовно, в грудні буде подовжено, хоча й з певними дискусіями.  З огляду на майбутні вибори в Україні Європейський Союз не хоче давати популістським політикам контраргументи щодо підтримки ЄС.

Спроби скасувати санкції помітні не лише на політичному рівні, а й в межах правової бази. Декілька російських фінустанов – Сбербанк, ВТБ, Внешекономбанк, Промінвестбанк і Денізбанк, турецька дочірня компанія Сбербанка, Газпромнефть і Роснефть – подали до суду для скасування проти них санкцій. Суд відхилив клопотання, а це означає, що позиція ЄС щодо ухвалення санкцій є достатньо обґрунтованою. Рішенням суду зазначено: «Мета оскаржених дій полягає у підвищенні цін на дії Росії, які підривають територіальну цілісність, суверенітет та незалежність України, а також підтримці мирного врегулювання кризи».

Санкції проти Росії, щоправда більш тонко, обговорювали й у Раді Європи. Там Росія ініціювала перегляд санкційної політики в спосіб, за яким не було б жодного реального механізму для застосування санкцій у майбутньому. Вона прагне повернутися до Ради Європи без виконання вимог резолюції РЄ, не залишивши Раді можливостей для запровадження нових санкцій. Рада Європи має ухвалити рішення у жовтні. В разі успіху це стане аргументом для скасування санкцій і в ЄС, бо «саме так було в Раді Європи і це спрацювало».

Енергетичний діалог і «Північний потік-2»

Енергетичний діалог з Європейським Союзом істотно пожвавився від часу запуску проекту «Північний потік-2». За підтримки Німеччини Єврокомісія ініціювала тристоронні консультації щодо транзиту російського газу Україною після 2019 року (коли завершиться чинний контракт). З-поміж іншого, перемовини про нову транзитну угоду мають визначити мінімальні річні обсяги транзиту, тарифи та можливі гарантії. Решту деталей можна узгоджувати безпосередньо з залученими компаніями. Проте, крім технічних аспектів переговорів, Україна сподівається, насамперед підтвердити свою стратегічну роль країни-транзитера газу до ЄС. Перший раунд тристоронніх консультацій відбувся в Берліні 17 липня. Учасники дійшли згоди скласти дорожню карту щодо транзиту газу під час наступних зустрічей. За словами російського прес-секретаря Дмітрія Пєскова, Путін запевнив канцлера Меркель, що транзит Україною триватиме й після 2020 року. Проте представники Газпрому не брали участі у тристоронніх експертних консультаціях 12 вересня. Тож Україна, за словами Міністра закордонних справ Павла Клімкіна, вважає, що після побудови «Північного потоку-2» Росія, безперечно, припинить транзит газу територією України. Думку Києва поділяє і США: радник з національної безпеки Джон Болтон заявив, що Росія, попри обіцянки, не транспортуватиме газу територією України.

Є й інші способи зупинити «Північний потік-2». Зокрема, внести зміни до директиви ЄС про те, що всі трубопроводи-постачальники до Євросоюзу, в тім числі іноземні, регулюються законодавством ЄС. Саме так був зупинений «Південний потік» 2014-го, ставши комерційно недоцільним. Обговорення поправок до газової директиви ЄС тривають, але, на думку заступниці міністра закордонних справ Лани Зеркаль, остаточне рішення залежатиме від Німеччини, Нідерландів, Бельгії та Австрії – країн, які отримують безпосередню вигоду від «Північного потоку-2» і з якими Україна зараз веде переговори.

За словами одного з українських посадовців, Київ не вірить у спроможність Євросоюзу зупинити «Північний потік-2», бо ЄС перебуває під сильним впливом Німеччини. Єдиний спосіб стримати його – санкції США проти компаній, що беруть участь у будівництві газогону. Проте для України це теж не найкращий варіант. Так, німецька компанія Uniper заявила, що відмовиться від проекту, якщо Вашингтон запровадить санкції. Проте американські санкції стосовно німецьких та інших європейських партнерів теж ризиковані. Реакція ЄС може бути різною. Це здатне вплинути на загальну санкційну політику проти Росії, що також важливо для України. Тим часом Росія зробила наступний крок для мінімізації ризиків проекту. Під час зустрічі з німецьким канцлером у Мезебергу 18 серпня російський президент начебто сказав Ангелі Меркель, що Росія готова повністю взяти на себе фінансування «Північного потоку-2» в разі запровадження санкцій.

Інші можливі перешкоди для проекту – судове клопотання, яке екологи подали до Конституційного суду Німеччини, та позиція Данії. Клопотання суд відхилив. Згідно з опитуванням громадської думки дві третини німців підтримують проект газогону. Щодо Данії, вона не одразу дала дозвіл на будівництво «Північного потоку-2» й реакція Росії була блискавична. Кремль представив альтернативний маршрут, що не потребує додаткових дозволів та оминає територіальні води Данії. Росія вже розпочала прокладання трубопроводу «Північного потоку-2» у Фінській затоці.

Водночас зі спробами зупинити «Північний потік-2» Україна просувається вперед у питанні інтеграції до енергетичного ринку ЄС. Шлях до нього непростий і залежить від багатьох чинників. Так, для ЄС головною умовою успішної реформи газового ринку в Україні є анбандлінг. Проте Україна не може завершити цей процес через поточний транзитний контракт. Угоду можна буде змінити 2020 року, але доти жодні зміни до неї неможливі. З-поміж шляхів розв’язання цієї проблеми – застосування законодавства ЄС щодо зовнішніх трубопроводів, що змусить Росію підпорядковуватися законам Євросоюзу. Однак Росія вже звернулася до СОТ, щоб довести: норми ЄС (йдеться про Третій енергопакет) є дискримінаційними. СОТ не знайшла жодних підстав стверджувати, що ЄС дискримінуватиме російський природний газ або його постачальників у Третьому енергетичному пакеті.

Україна активізувала зусилля з інтеграції до енергетичного ринку Євросоюзу. Результатом має стати надання їй однакових з країнами ЄС прав і зобов’язань. Питання обговорювали під час саміту Україна-ЄС як частину Угоди про асоціацію. Якщо Україна інтегрується до енергетичного ринку, законодавство Євросоюзу поширюватиметься безпосередньо на мережеві коди, визначення транзитних та інших ставок, обмін інформацією, розподіл потужностей та збалансування.

Саміт Україна-ЄС та реформи

Найважливіший двосторонній захід – 20-й саміт Україна-ЄС – відбувся в Брюсселі. Він став останнім запланованим самітом перед президентськими виборами в Україні. На відміну від 2017-го, коли Україні та ЄС не вдалося узгодити спільної заяви, цьогоріч її ухвалили обидві сторони. Документ є коротким, але вельми амбітним. І спільна заява, і, власне, саміт стали для України, можливо, навіть кращими, ніж чекали.

Увагу на саміті Україна-ЄС було зосереджено на децентралізації, боротьбі з корупцією, встановленні верховенства права, розвитку економіки та енергетики. Також лідери обговорили Мінські угоди, їхнє виконання й підтримку ЄС України. У спільній заяві охоплено широке коло питань. Насамперед, визнано європейські прагнення України. Європейський Союз засудив порушення її територіальної цілісності та суверенітету, фактично визнавши Росію агресором («…акти агресії Збройними силами Російської Федерації…»). Під час попереднього саміту про російську агресію та європейські прагнення України згадували, проте спільної заяви не було. Цьогоріч підтверджено і роль України як стратегічної держави в транзиті газу.

Примітно, що Нідерланди не виступили проти формулювання «європейські прагнення» у заяві. Угорщина наполягала на внесенні українського закону про освіту. Це сталося 4 липня на зустрічі послів, в іншому разі Будапешт погрожував не ухвалити спільної заяви. Угорщині у відносинах між Україною та ЄС не вдалося досягти того, що й у взаєминах із НАТО. Проте стосунки з цією країною можуть стати проблемою на наступному саміті: після нещодавнього скандалу з консулом, що видавав угорське громадянство у місті Берегове, Будапешт погрожував ще більше гальмувати українську інтеграцію до ЄС.

Хоча Україна й наполягала на дискусії щодо «чотирьох союзів», які запропоновано на саміті «Східного партнерства» 2017 року, Європейський Союз не вдавався до обговорення цього питання. Загалом непогані відгуки ЄС на саміті отримали Енергетичний та Цифровий союзи, Шенгенський і Митний оцінено негативно. Брюссель дав чітко зрозуміти: він хоче, щоб Київ зосередився, насамперед, на виконанні Угоди про асоціацію та багатьох інших минулих зобов’язань.

Українські реформи, які пов’язані з євроінтеграцією і які обстоює ЄС, перейшли до технічної фази. Літні канікули дещо загальмували темп. Відбулося й кілька скандалів. Зокрема, німецька газета Süddeutsche Zeitung опублікувала розслідування, згідно з яким річні втрати України внаслідок корупції на митниці сягають щонайменше 4,8 млрд. доларів. У дослідженні зазначено, що до корупційних схем причетна не лише митниця, а й поліція, прикордонники, прокуратури та СБУ.

Розголос від скандалів, що пов’язані з правоохоронними органами, посилився, коли Печерський суд підтримав Генпрокуратуру в спробі отримати доступ до телефонів журналістки-розслідувача Наталії Седлецької та Христини Бердинських з «Нового Времени». Європейський Союз засудив це рішення й закликав припинити розслідування проти журналістів. На думку дипломатів ЄС, воно є ганебним, бо має на меті змусити мовчати Седлецьку та інших журналістів, які викривають корупцію серед високопосадовців. Європейський суд з прав людини відреагував миттєво, погодившись застосувати ексклюзивну процедуру для «термінових тимчасових заходів», що забороняють українській владі будь-який доступ до даних мобільного оператора, які стосуються телефону Седлецької.

З позитиву – Кабінет Міністрів і законодавці оновили дорожню карту з 50 євроінтеграційних законів, 20 з яких будуть пріоритетними для поточної сесії Верховної Ради.

Певні схвальні кроки зроблено й у напрямку запуску автоматичної системи перевірки електронних декларацій. Створено робочу групу й підготовлено графік. ПРООН уклала угоду з компанією, що відповідає вимогам Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК), для запуску автоматичної перевірки. Проте є легальна перешкода: НАЗК не має автоматичного доступу до потрібних реєстрів. Законопроект, що дозволить автоматичну перевірку, залежить від депутатів, які, схоже, не квапитимуться з його схваленням.

Макрофінансова допомога

Тривалі перемовини щодо нової програми макрофінансової допомоги (MFA) ЄС у розмірі 1 млрд євро у вересні, зрештою, дали результат. Віце-президент Єврокомісії Валдіс Домбровіскіс спільно з українськими чиновниками з Міністерства фінансів та Національного банку підписав Меморандум про надання Україні макрофінансової допомоги. Попри те, що Меморандум стосується Європейської комісії та уряду, президент Порошенко наполіг, щоб церемонія підписання відбулася в його присутності. Він зазначив: нова макрофінансова допомога стала можливою завдяки його зусиллям і саме він узгодив із президентом ЄК нову програму.

Умови нової макрофінансової допомоги є сприятливими для України й значно кращими за попередні. Гроші надаватимуть у формі позики на 15 років за ставкою EURIBOR +0.2%, тобто майже безкоштовно. Загальні умови передбачають угоду з МВФ. Макрофінансову допомогу поділено на два транші, кожен по 500 млн євро.

ЄС також обмежив свої вимоги. За словами одного з українських чиновників, вони стали реалістичнішими. Приміром, з-поміж них немає скасування мораторію на експорт необробленої деревини. Це питання буде розглянуто на окремо створеному арбітражі. Умови траншів є різними. Перший є легким для України, тоді як другий містить умови, які буде не так просто втілити. За словами джерела з ЄС, метою Євросоюзу було надання першого траншу до кінця року, а наступного, в ідеалі, – перед президентськими виборами. Втім, останнє видається малоймовірним.

Для отримання першого траншу головною умовою є запровадження всіх необхідних елементів для автоматичної перевірки електронних декларацій та встановлення змін у керуванні державними підприємствами. Серед завдань – розміщення Україною на продаж щонайменше 200 малих державних активів через систему тендерів ProZorro. На кінець вересня Україна вже виконала чимало умов для отримання першого траншу і, напевно, його буде надано.

Щодо другого траншу, тут все складніше. Україні доведеться запровадити довгострокові реформи податкової і митної адміністрацій. Це означає чіткі результати із забезпечення дотримання податкового законодавства, податкового аудиту, умов митної і транскордонної співпраці, виконання зобов’язань, доброчесності співробітників. Мають запрацювати автоматична перевірка електронних декларацій, фактична перевірка щонайменше тисячі високопосадовців, Вищий антикорупційний суд. Пріоритетом мусить стати перевірка декларацій високопосадовців. З-поміж інших зобов’язань – галузеві реформи, питання держпідприємств і соціальна політика.

Чимало дипломатів Євросоюзу в Києві невдоволені рішенням ЄС навмисно поставити легкі для виконання умови. Щоправда, Європейський Союз отримав додатковий інструмент для впливу на Київ і тиску для виконання Україною умов, попри те, що всі політики в країні перебувають у режимі передвиборчої кампанії.

Торгівля

Торгівля може видатися найменш захопливим аспектом відносин між Україною та ЄС, проте насправді вона сповнена змін і викликів. Насамперед, торгівля зростає. У першій половині 2018 року обсяг торгівлі з ЄС збільшився на 19,2% проти аналогічного періоду 2017-го, й сягнув 9,79 млрд доларів, або 42,1% від усього експорту. З-поміж країн Європейського Союзу найбільше Україна експортує до Польщі (1,64 млрд доларів, зростання на 30,8%), Італії (1,47 млрд доларів, зростання на 24,8%), Німеччини (0,93 млрд доларів, зростання на 28,3%) та Угорщини (0,83 млрд доларів, зростання на 39,3%). Експорт до Росії за той же період впав на 5,4% (до 1,82 млрд доларів), що трохи перевищує обсяг експорту до Польщі. Деякі експерти припускають: до кінця року Польща випередить Росію і стане головним експортним партнером України.

Не всі новини, однак, були добрі, адже експорт до деяких країн ЄС знизився: до Латвії – на 15,1% (до 57 млн доларів), Іспанії – на 11,1% (до 0,62 млрд доларів), Нідерландів – на 1,9% (до 0,76 млрд доларів). З іншого боку, імпорт з ЄС зріс на 12,4%, сягнувши 10 млрд доларів у першому півріччі 2018 року, тоді як обсяг загального експорту становив 23,2 млрд доларів (зростання на 12,7%). Обсяг імпорту в Україну – 25,9 млрд доларів (зростання на 14,5%). Для порівняння, крім ЄС і Росії найбільше Україна експортувала до Туреччини (1,41 млрд доларів, зростання на 12,1%), Індії (1,24 млрд доларів, зростання на 9,1%) і Китаю (1 млрд доларів, зростання на 5,6%).

Якщо говорити про товари, український експорт дуже різноманітний. За 2018 рік Україна використала 100% доступних квот ЄС на мед, солод і пшеничну клейковину, перероблені помідори, виноградний та яблучний сік, пшеницю, кукурудзу, вершкове масло. Чимало тарифних квот використано на крохмаль (85%), оброблений крохмаль (99,4%), м’ясо птиці (75%), яйця та альбуміни (53,7%), часник (61,2%). Є декілька категорій, в яких тарифні квоти використано не в повному обсязі: 2000 тонн цукрових сиропів, 500 тонн грибів, 250 тонн продукції з переробленого масла тощо.

У ширшому контексті Угоду про асоціацію, включно з Угодою про зону вільної торгівлі між Україною та ЄС, реалізовано на 41% 2017 року. В одних царинах Україна проявила себе добре, з високими темпами виконання, в інших – із нульовим прогресом. З-поміж тих, котрі найчастіше згадують в інтерв’ю, – транспортна галузь. Україна не затвердила жодного законопроекту, що вже тривалий час нудьгують у Верховній Раді. І українські посадовці, й джерела в ЄС кажуть про блокування реформ і лобіювання інтересів декількох гравців, які домінують у транспортній галузі.

Ще одне питання, яке відбиває інтереси певних груп – необроблена деревина. У липні депутати знову спробували посилити мораторій на її експорт, додавши заборону до законопроекту, що передбачає кримінальну відповідальність за контрабанду. Зрештою, президент наклав вето на законопроект. Він заявив, що підтримує кримінальну відповідальність за контрабанду деревини, але проти «лобістських законопроектів», що їх просувають деякі депутати. Йшлося про лідера Радикальної партії Олега Ляшка, який представив зміни до законопроекту. Позаяк Верховна Рада не може подолати президентське вето, законопроект не пройшов і Угоду про асоціацію вкотре не було порушено.

Експерти стверджують: Угоду про асоціацію можна перетворити на інструмент боротьби з контрабандою деревини. Ст. 294 УА, що стосується торгівлі лісовою продукцією, передбачає такий варіант. Вагомою допомогою стане зміщення фокусу з обмеження торгівлі до належного управління лісовим господарством. Це дасть змогу Україні та ЄС співпрацювати в галузі торгівлі й забезпечить сталий розвиток. Зрештою, цей вид співпраці дасть змогу Україні вимагати від ЄС покарання для покупців нелегальної української деревини.

Подiї у вiдносинах Україна-ЄС (липень – вересень 2018). Оцiнка в балах