Аналіз заступниці директорки ЦНЄ Катерини Зарембо прогресу України у вiдносинах з НАТО для щоквартального журналу ТRUMAN Index. Повна версія TRUMAN Index № 4(8) доступна на сайті TRUMAN  Agency 

Березень-вересень 2018 року

Позитивні бали: +26

Негативні: -7

У підсумку: +19

TRUMAN Index: 0.86

РЕЗЮМЕ ВІДНОСИН

Звітний період відносин України та НАТО був насичений подіями: йдеться і про ухвалення довгоочікуваного Закону про національну безпеку, і про інтригу навколо формату участі України у саміті НАТО в Брюсселі, і про складні та не завжди очікувані повороти конфлікту з Угорщиною, яка блокує співпрацю України й Альянсу як на найвищому, так і на операційному рівнях. Водночас досвідчених спостерігачів не полишає відчуття «дежавю»: виконання Україною певних зобов’язань «під саміт», а потому – затишшя. Поточне затишшя обтяжене тим, що Україна входить у передвиборчу кампанію, а отже, політики всіх рівнів будуть зосереджені не так на нагальній роботі, як на зміцненні власних шансів залишитися при владі. На шляху інтеграції України до НАТО (як, власне, і до ЄС) стоїть виразна потреба в чітких віхах, якими можна було б відмірювати наближення України до членства в Альянсі. Відмова держав-учасниць вести розмову в такій парадигмі (мовляв, спочатку реформи, а там видно буде) створює ситуацію зачарованого кола, коли євроатлантична інтеграція є метою настільки стратегічною та неосяжною, що її досягнення стає, радше, млявим процесом, ніж роботою на конкретний результат.

ХРОНІКА ВІДНОСИН

Саміт НАТО в Брюсселі: напівміри та компроміси

Підготовка до участі України в цьогорічному саміті НАТО у Брюсселі супроводжувалася низкою інтриг. Насамперед, ще на початку року не було відомо, чи запросять Україну до участі. В приватних розмовах представники Альянсу озвучували три «побажання» задля проведення Комісії Україна-НАТО (КУН) на найвищому рівні в Брюсселі: 1) ухвалення Закону про національну безпеку зі збереженням принципово важливих для НАТО положень; 2) ухвалення Концепції з реформування СБУ; 3) розв’язання суперечки з Угорщиною щодо освітнього закону. В свою чергу, Україна мала власні очікування щодо Альянсу, розраховуючи, зокрема, на отримання Партнерства посилених можливостей (Enhanced Opportunities Partnership).

Нині можна констатувати: як Україна, так і НАТО недовиконали взаємних очікувань. Так, з трьох «побажань» Альянсу Україна втілила одне – 21 червня 2018 року, тобто за три тижні до саміту, Верховна Рада ухвалила Закон про національну безпеку, зберігши, в тім числі, ключову для західних партнерів позицію про запровадження парламентського контролю над спецслужбами. Концепції з реформування СБУ так і не ухвалили. Натомість Закон про нацбезпеку зобов’язав СБУ розробити відповідний законопроект і подати його Президенту до кінця поточного року. Щодо Угорщини, суперечка не тільки залишилася не розв’язаною, а й поглибилася.

Відповідно, і реалізація участі України в саміті була схожа на загадку з дитячої казки: «і не пішки, і не верхи». Україна отримала запрошення на саміт, але не на засідання Комісії Україна-НАТО, а на зустріч у форматі Resolute Support Mission («Рішуча підтримка», назва операції НАТО в Афганістані). Цей формат передбачав залучення усіх без винятку партнерів, які беруть участь у діях НАТО в Афганістані. А позаяк Угорщина і далі блокувала засідання КУН, в Альянсі вдалися до креативного розв’язання ситуації і, за ініціативи американської сторони, влаштували спільне засідання Північноатлантичної Ради з Україною та Грузією.

Перелік українських розчарувань від саміту поповнила й відсутність спільної заяви Україна-НАТО за підсумками засідання Північноатлантичної Ради з Україною та Грузією (на відміну від оприлюдненої спільної заяви Грузія-НАТО). Відсутність заяви також була ініціативою Угорщини – за два тижні до саміту прем’єр Віктор Орбан надіслав листа на ім’я генерального секретаря НАТО Єнса Столтенберга, в якому попереджав, що блокуватиме будь-який підсумковий документ після тристоронньої зустрічі. За інформацією інсайдерів, Угорщина провадила дипломатичну роботу не лише з генсеком, а й з країнами-членами, закликавши їх навіть не готувати драфт спільної заяви. До речі, період підготовки до саміту для генсека загалом був багатий на пов’язані з Україною листи: за нашою інформацією, відповідну відозву щодо розблокування КУН підписали дванадцять держав-членів Альянсу (що певним чином ілюструє розстановку сил щодо того, скільки партнерів нині має Україна в НАТО).

Зрештою, отримати Партнерство посилених можливостей Україні теж не вдалося. Нагадаємо, цей формат є інституціалізацією своєрідного «особливого партнерства» для тих партнерів НАТО, що є членами Ініціативи взаємосумісності (Україна бере в ній участь з 2014 року). Партнери в такому статусі можуть отримати: регулярні політичні консультації з безпекових питань (у тім числі на міністерському рівні); розширений доступ до програм взаємосумісності та навчань; обмін досвідом та інформацією і ближчу взаємодію за кризових часів та підготовки до операцій. Нині партнерами розширених можливостей є Австралія, Фінляндія, Грузія, Йорданія та Швеція. Як в Україні, так і в НАТО розуміли: для України Партнерство посилених можливостей було б радше символічною перемогою на шляху євроатлантичної інтеграції та політичним козирем української політичної верхівки, аніж реальним зближенням з Альянсом чи розширенням можливостей. З Києва також здавалося, що для НАТО не становитиме значних зусиль надати Україні цей статус, враховуючи, що його мають навіть нейтральні країни (Фінляндія, Швеція) та Грузія, яка разом з Україною отримала на саміті НАТО в Бухаресті запевнення, що обидві країни одного дня стануть членами Альянсу.

Утім, в Альянсі на це питання подивилися принципово інакше. Справді, як пояснюють дотичні до переговірного процесу особи, не так давно, у 2014-му, НАТО була ближча до надання Україні статусу Партнера посилених можливостей. Саме тоді його отримала й Грузія. Проте чотири роки тому українському керівництву це видалося недостатньо амбітною метою – такою для України був (і залишається) План дій щодо членства (ПДЧ). Сьогодні ж ситуація змінилася: до угорської протидії приєдналася низка інших країн (зокрема, Німеччина, Франція та Нідерланди), які виступили проти надання цього статусу Україні, передусім, через небажання провокувати Росію (звісно, цю причину висловлюють лише в неофіційних розмовах).

Варто відзначити, що до такого результату доклалася й сама Україна: в Альянсі чутливо сприймають її емфатичну та перебільшену реакцію щодо будь-якого щонайменшого поступу у відносинах з НАТО. Так, у деяких впливових державах-членах НАТО критично поставилися до інформаційної хвилі, яку в Україні спричинив один лише факт виправлення інформації на сайті Альянсу. Нагадаємо, аж до 9 лютого 2018 року на офіційному сайті НАТО зазначалося, що «країнами-аспірантами» є Боснія і Герцеговина, Грузія та Республіка Македонія, тоді як Україна, на думку НАТО, «ще з 2010 року (тобто року, коли було проголошено «позаблоковість» часів Януковича, – прим. К.З.) офіційно не переслідувала мети членства». Очевидно, з 8 червня 2017 року це було фактологічною помилкою. Україна в переліку країн-аспірантів на сайті НАТО почала фігурувати аж після того, як Президент України Петро Порошенко нібито надіслав листа Генсекретарю Столтенбергу з докладним викладенням євроатлантичних прагнень України після зустрічі на Мюнхенській безпековій конференції в лютому 2018-го. Новина про текст на сторінці НАТО в новій редакції спричинила в Україні такий резонанс, що в Альянсі перелякалися: якщо надати Україні статус Партнера посилених можливостей, вона може це інтерпретувати й геть кардинально, видаючи бажане за дійсне. Ще до саміту офіційні особи НАТО підкреслювали: цей статус ніяк не можна тлумачити як крок до членства. А тоді вирішили і зовсім не давати Україні приводів для спекуляцій. У НАТО взагалі уникають розмов про членство і не втомлюються повторювати: Україна має фокусуватися на реформах, а не на символічних статусах та формулюваннях.

З-поміж позитивних для України аспектів саміту – підсумкова декларація, що містить недвозначні висловлювання як щодо визнання євроатлантичних амбіцій України, так і щодо дій Росії в Криму та на Донбасі і загрози Росії для самого Альянсу. В розмовах не під запис українські урядовці зізнаються: за кілька тижнів до саміту в Україні ніхто й сподіватися не міг на такий текст. Гострі формулювання у ньому з’явилися завдяки Канаді та США. Ще одна гарна новина саміту – власне роль США, яку вони хочуть і поки що готові відігравати для підтримки відносин України та Альянсу.

Євроатлантична законотворчість

Чи не найактивніше на теренах євроатлантичної інтеграції в звітному періоді працювала Верховна Рада. Почнімо з того, що незадовго до саміту українському парламенту таки вдалося ухвалити вже згадуваний Закон про національну безпеку. Крім того, 20 вересня Верховна Рада 321 голосом ухвалила передачу до Конституційного суду проекту внесення змін до Конституції щодо стратегічного курсу України на набуття членства в Європейському Союзі та в НАТО – цю ідею ще в лютому висловив президент Петро Порошенко. Суть її полягає у тім, щоб зробити євроатлантичний вибір України «незворотним», особливо, якщо за результатами парламентських виборів в Україні до влади прийдуть політичні сили з іншими пріоритетами. До речі, Закон про національну безпеку містить також положення про набуття членства в ЄС та НАТО як стратегічну мету України. Цілком очікувано, в НАТО такі декларативні кроки коментують як «суверенний вибір України» й без особливого ентузіазму.

Утім, навіть до нинішньої влади залишається низка запитань щодо запровадження вже наявного законодавства. Тоді як Закон про національну безпеку справді є довгоочікуваним кроком вперед щодо реформування сектору безпеки та оборони України, деякі з положень, на яких наполягали експерти та західні партнери, не знайшли в ньому відображення. Інші ж сформульовано таким чином, що дають змогу підмінити зміст формою.

По-перше, навіть сама процедура ухвалення закону не була безпроблемною. Щоб переконати народних депутатів проголосувати за цей закон, представники української влади звернулися до західних партнерів (так званої «Міжнародної дорадчої групи», тобто Представництва ЄС, НАТО, Посольства США та Консультативної Місії ЄС з питань реформування сектору цивільної безпеки) із проханням підписати листа, в якому йшлося б про відповідність законопроекту стандартам НАТО. Знайомі з ситуацією особи відзначають, що поява народного депутата та секретаря комітету ВРУ з питань національної безпеки та оборони Івана Вінника з листом в ефірі одного з провідних телеканалів викликала певну стурбованість серед партнерів, які не чекали, що їхня підтримка матиме настільки публічний розголос.

Так чи інакше, позитивна оцінка Міжнародною дорадчою групою тексту законопроекту не стало перешкодою для пропозиції близько 500 поправок під час його розгляду в Раді. Проте, зрештою, закон було ухвалено за редакції, яку західні партнери загалом вважають прийнятною. Окрім вже згадуваного парламентського контролю над сектором безпеки та оборони, закон, з-поміж іншого, передбачає призначення міністра оборони та його заступників з числа цивільних осіб з 2019 року, розмежування цивільно-планувальних та воєнно-операційних функцій сектору оборони (тобто розділення посад Начальника Генерального штабу та Головнокомандувача Збройних Сил України, на яких нині працює одна особа – Віктор Муженко) з 2021 року та коригує повноваження СБУ.

Як і передбачали, в ухваленій версії закону так і не з’явилося норми про те, що колишнього військового може бути призначено міністром оборони не раніше, ніж за п’ять років після завершення служби. Таким чином, очікують, що нинішній Міністр оборони Степан Полторак просто змінить військовий однострій на цивільний костюм з 1 січня 2019 року. Про це, до речі, свідчать його публічні появи в цивільному одязі вже тепер. Про те, що Альянс не тиснутиме на Україну з приводу цієї норми, вже йшлося у попередньому випуску Truman Index. Подейкують, що Україна в переговорах обеззброює представників Альянсу посиланнями на приклади Туреччини та США. У США стандарт демократичного контролю над сектором оборони через призначення цивільного міністра частково недотримано: генерала Джеймса Меттіса призначили на посаду Міністра оборони лише за три роки після завершення активної військової служби, а не за сім, як того вимагає американське законодавства. Щодо Туреччини, то в липні 2018-го міністром оборони там став Хулусі Акар, який на час призначення працював на чинній військовій посаді. До речі, видається, що міністр Полторак вже справді звик до думки про власний цивільний статус. Такі зміни непросто дадуться деяким його заступникам – один з прикладів опору змінам всередині української бюрократії. Деякі західні партнери також передбачають, що норма про розмежування посади Начальника Генерального штабу та Головнокомандувача Збройних Сил України складно втілюватиметься в життя.

Щодо СБУ, то норми чинного закону можна вважати «перемогою наполовину». Так, невластиву Службі безпеки функцію розслідування корупційних та економічних злочинів вилучено з її повноважень, тоді як «контррозвідувальний захист економічної безпеки держави» зберігся і в новому законі. НАТО вважає таке формулювання припустимим, хоча деякі українські експерти висловлюють стурбованість, що це дозволятиме СБУ й надалі влаштовувати атаки на бізнес.

Як зазначалося вище, оновлений закон про Службу безпеки має бути подано Президенту і внесено до парламенту до кінця поточного року. Проте ця вимога ніяк не обумовлює терміну ухвалення закону, а отже реформу цілком ймовірно не буде запроваджено до виборів, враховуючи незацікавленість нинішнього президента в зміні повноважень цього стратегічного для внутрішньої безпеки та впливу відомства.

Ба більше: коли саміт НАТО відбувся, Альянс відверто неготовий надавати Україні ПДЧ, Комісія Україна-НАТО залишається заблокованою, а Україна входить у передвиборчу кампанію. Питання, які стимули має Україна для запровадження реформ, залишається без відповіді. Безумовно, як не втомлюються резонно повторювати представники НАТО українським співрозмовникам, Україна має здійснювати реформи для себе, а не для Заходу. Проте, як свідчить практика, тиск і стимули з боку західних партнерів є ефективними рушіями реформ в Україні. Відповідно, за їхньої відсутності та ще й під час передвиборчої кампанії істотного поступу від України чекати не варто. Навіть навпаки: офіційний Київ розраховує на підтримку, а не на тиск та показову солідарність з боку західних партнерів, щоб не дати відверто та приховано проросійським політичним силам в Україні приводів для критики ЄС та НАТО. Залишається сподіватися, що пакет законопроектів щодо спецслужб, який вже анонсували народні депутати (зокрема, про парламентський контроль над спецслужбами, про розвідку, про прозорість оборонно-промислового комплексу та про державну таємницю) таки проголосує парламент поточного скликання.

Поки ж робочими пріоритетами Україна-НАТО на 2019 рік є запровадження Річної національної програми оновленого типу (орієнтованої на якісні, а не кількісні індикатори); перегляд пріоритетів оборонної реформи (defense review); реформа логістики та держзакупівель тощо.

Комплексний пакет допомоги: труднощі реалізації

Україна і далі наполягає на досягненні взаємосумісності ЗСУ з силами Альянсу до 2020 року, як передбачає Стратегічний оборонний бюлетень. Проте оцінки і українських урядовців, і експертів щодо поступу в досягненні стандартів НАТО істотно різняться. Точні цифри можна навести хіба щодо практичної співпраці України з Альянсом. Україна в 2018-му відрядила 338 військових для участі у восьми миротворчих місіях та/або операціях під проводом НАТО. До кінця року вона планує збільшити цю кількість до 448 осіб у 9 операціях, у тім числі збільшити український контингент в Афганістані. Також до кінця року Україна планує взяти участь у 38 міжнародних навчаннях, з них два – під проводом НАТО.

Щодо трастових фондів, що мають допомогти Україні в низці царин – від медичної реабілітації до утилізації радіоактивних відходів – проекти демонструють неоднакові результати. Більшість започаткованих на саміті НАТО у Вельсі фондів реалізовано успішно й профінансовано більш ніж на 70% (деякі, як-от трастовий фонд з медичної реабілітації, навіть на понад 90%). Проте трастовий фонд із логістики та стандартизації з жовтня 2018 року залишається наповненим на 33%. Керівна країна фонду – Чехія – навіть пропонувала закрити фонд у 2019-му як неефективний, утім, наразі переговори усе ж схиляються до продовження фонду до червня 2019 року. Утім, ризик закриття фонду, безумовно, є неприємним сигналом як щодо готовності партнерів дотримуватися взятих на себе зобов’язань, так і стосовно спроможності України до фандрейзингу. Особливо на тлі її заклику відкрити ще один фонд для розмінування територій, що є підконтрольними українському уряду на Сході України.

Ще однією цариною співпраці, яка викликає в Україні певну стурбованість, є діяльність Платформи для вивчення досвіду протидії засобам гібридної війни в Україні. За рік існування в рамках Платформи відбулося лише два заходи – інавгураційна зустріч у Польщі та семінар зі стратегічних комунікацій у Вільнюсі. Офіс віце-прем’єра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції готує на листопад перший масштабний захід у межах платформи, що відбуватиметься на українській території, – конференцію з протидії гібридним загрозам. Утім, підготовка до цього заходу довела: далеко не всі країни-члени Альянсу цікавить діяльність Платформи. На вересень участь у конференції підтвердили тільки представники Латвії, Литви, Фінляндії (де в жовтні 2017-го відкрився Європейський центр з експертизи і протидії гібридним загрозам) та Великої Британії. За винятком Британії, залучення країн Західної Європи видається проблематичним.

Непроста Угорщина

Взаємини з Будапештом стали для України – дещо несподівано – окремим розділом у відносинах з Альянсом. Комісія Україна-НАТО на найвищому рівні заблокована вже майже рік. І якщо раніше йшлося про блокування роботи лише на найвищому політичному рівні, нині йдеться про блокування Угорщиною оперативної співпраці: і робочих заходів, і фінансування окремих програм.

За декілька тижнів до саміту НАТО в Брюсселі під час зустрічі міністрів закордонних справ та міністрів освіти Угорщини та України під Ужгородом здавалося, ніби країни досягли згоди: Угорщина навіть оголосила про розблокування КУН. Проте вже за кілька днів угорська сторона докорінно змінила рішення.

Під час зустрічі на Закарпатті Україна й Угорщина погодилися щодо двох правок в українському законодавстві (вони збігаються з рекомендаціями Венеційської комісії). По-перше, перехідний період запровадження Закону України «Про освіту» має бути подовжено до 2023 року; по-друге, приватні школи з навчанням мовами ЄС має бути виведено з-під дії мовної норми, яку регулює стаття 7 Закону України «Про освіту». Тоді як пункт про подовження перехідних положень вже внесено до РНП-2019 (як такий, що відповідає потребам українських шкіл), другий пункт неоднозначно сприймають навіть українські урядовці. В Україні є побоювання, що вільніший режим для приватних шкіл дозволить Росії скористатися цією законодавчою шпариною для відкриття власних шкіл і промоції російської мови та культури в Україні.

Зрештою, конфлікт з Угорщиною вже вийшов за межі дискусії навколо освітнього закону. Йдеться і про провокативну промову Орбана в Румунії, буцімто Україна ніколи не увійде до ЄС та НАТО, і про створення посади в угорському уряді уповноваженого з питань розвитку Закарпаття, і про нещодавній скандал з видачею угорських паспортів у Берегово (хоча це відбувалося на Закарпатті й раніше). Очевидно, що Будапешт налаштований на тривалий конфлікт, а за непередбачуваності Орбана і з наближенням виборів до Європейського парламенту годі прогнозувати його завершення, а отже – й розблокування роботи Комісії Україна-НАТО. До речі, саме на Закарпатті протидію своїй політиці відчуває не лише Україна, а й сам Альянс: Закарпаття стало єдиною областю, де відкриття виставки Центру інформації та документації НАТО, яку команда Центру демонструвала і на Півдні, і на Сході України, місцева влада не лише не відвідала, а й влаштувала інший захід у той самий час.

Комунікація євроатлантичного вибору України

Варто відзначити, що за всіма пристрастями й інтригами діалогу Україна-НАТО питання комунікації євроатлантичного вибору українським виборцям залишається «у другому списку» пріоритетів. Попри затверджений ще в лютому План заходів для реалізації Концепції інформування громадськості про євроатлантичну співпрацю на 2018 рік, лише у вересні Держкомтелерадіо оголосило тендери на інформаційні кампанії щодо Альянсу в Україні. Потребу в них засвідчують як результати соціологічних опитувань, так і якісні дослідження. За підсумками нещодавнього опитування Фонду «Демократичні ініціативи», наявність в інформаційному просторі численних інформаційних матеріалів щодо НАТО відзначають лише 14% опитаних громадян (на Сході – тільки 1%!). Не дивно, що НАТО досі не має всеохопної підтримки серед населення – загалом членство України в Альянсі підтримує 42%, а на Півдні та Сході – лише кожен п’ятий. Водночас зростає кількість прихильників позаблоковості. Якщо в листопаді 2015 року цю безпекову модель підтримували 23% громадян, у серпні 2018-го таких було вже 35%. Варто зауважити: загалом населення не сприймає урядової комунікації з довірою. Відповідно, є потреба в громадських та мистецьких комунікаційних заходах для роз’яснення суті євроатлантичної інтеграції України.

Подiї у вiдносинах Україна-НАТО (березень – вересень 2018). Оцiнка в балах