УКРАЇНА-РОСІЯ: Чим ближче вибори – тим більше напруження

Аналіз першого заступника директора ЦНЄ Серія Солодкого прогресу України у вiдносинах з Росією для щоквартального журналу ТRUMAN Index. Повна версія TRUMAN Index № 4(9) доступна на сайті TRUMAN Agency.

Жовтень-Грудень 2018

Позитивні бали: +1
Негативні бали: -74
Загалом: -73
TRUMAN INDEX: -4,56

РЕЗЮМЕ ВIДНОСИН

Псевдовибори на окупованих територіях, створення помісної церкви в Україні та напад на українські військові судна в Чорному морі – три головні події, що визначали відносини України та Росії у звітний період. Жодних сигналів до поліпшення ситуації, сторони продовжували обмін жорсткими заявами. В Києві та Москві лунали висловлювання про можливі воєнні провокації. Росія обіцяла дати «адекватну відповідь», в Україні казали про найбільше зростання воєнної загрози з боку Росії з 2014 року.

Офіційний Київ обрав проактивну позицію щодо не лише подовження західних санкцій, а й їхнього посилення. Українські дипломати заговорили про «креативні санкції» – тобто такі, що виходять за межі санкційних списків з фізичних і юридичних осіб. Один з таких креативних видів примусу Росії до договороздатності мав би, на задум України, полягати в недопуску російських суден до європейських та американських портів.

У той час, як в Києві думають про «санкційний апґрейд», Москва вперше запровадила власний санкційний перелік. За досить короткий час вона встигла двічі видати відповідні урядові постанови. Санкційний список розростався швидше, ніж фігуранти встигали збагнути причини внесення до нього (санкції проти окремих осіб, що мають досить проросійську позицію, викликали чимало запитань).

Створення незалежної церкви в Україні змусило Росію реагувати на найвищому рівні: президент Путін скликав з цього приводу засідання Ради безпеки РФ. У Києві побоювалися можливих провокацій, кровопролиття на релігійному ґрунті перед Об’єднавчим собором, який і мав cтворити нову церкву.

У звітний період TRUMAN Index досяг критично низького показника за увесь рік. Якщо починався 2018-ий з індексом «-1,3», то завершився з надзвичайно низьким «-4,56». Таким показник був лише на початку 2017-го, коли почався розгляд позову України проти Росії в Міжнародному суді ООН, відбулося захоплення українських підприємств на окупованих територіях. Тож можна говорити про серйозне загострення відносин, яке з огляду на наближення президентських виборів, схоже, триватиме і в наступний звітний період.

ХРОНIКА ВIДНОСИН

«Креативні санкції» у відповідь на керченську кризу
Ескалація конфлікту навколо Азовського моря, напад Росії на кораблі ВМС України 25 листопада для багатьох міжнародних партнерів були неочікувані, спонтанні. Хоча в самій Україні про загрозу з моря, мілітаризацію Криму говорили давно. Особливо почастішали такі заяви після відкриття Росією Керченського мосту навесні 2018 року. Підготовленість Києва до нового витка конфлікту потребувала й відповідної реакції – злагодженої, рішучої. Натомість сприймалася вона як розгублена або ж надто амбіційна, невиправдана.

«Креативні санкції» – саме так українські дипломати «забрендували» пакет обмежувальних заходів, запропонованих насамперед Євросоюзу. Урядовці не приховували: цього разу намагатимуться діяти проактивно, а не реактивно. Таким чином українська влада нібито прагнула скорегувати недопрацювання минулих років, коли реагування на російську агресію часто мало хаотичний характер. У діалозі з західними партнерами щодо санкційної політики Київ не виявляв ініціативи. Новий креативний підхід передбачав, зокрема, низку заходів. Крім розширення персональних санкцій, йшлося про запрошення кораблів країн НАТО до Чорного і, можливо, Азовського морів; розширення мандату СММ ОБСЄ на Азовське море; заборона входу
російським суднам у європейські та американські порти; проведення екстрених переговорів на всіх майданчиках (у тім числі в нормандському форматі і на перемовинах у Мінську). Жодна з пропозицій України в звітний період не відбилась у відповідних кроках ЄС чи США. Мало того, одну ідею було відкинуто публічно: запрошення військових суден країн НАТО (зокрема Німеччини) до Чорного моря.

Як публічні, так і непублічні заяви дипломатів країн ЄС демонстрували скептичне ставлення до нового підходу України: «Ви робите собі гірше. ЄС не зможе підтримати всього, про що ви просите. Так Росія побачить, що в нас немає єдності щодо пропозицій України. Відповідно з’являтимуться нові аргументи для критиків: мовляв, ніхто Україну не підтримує».

Кожна з українських пропозицій справді мала обмеження, які неминуче ставали на заваді їхньому врахуванню. Так, заборона входу російських суден у європейські та американські порти пов’язана з економічними втратами. У Європі завжди було сильне проросійське бізнес-лобі, яке лякає уряди втратою популярності через нібито падіння експорту товарів до Росії (насправді в останні роки товарообіг між країнами ЄС і РФ зростає). Хоча відкидати повністю запровадження таких обмежувальних заходів не варто. Про цей вид санкцій заявляла низка впливових політиків Заходу, у тім числі Аннегрет Крамп-Карренбауер, яка очолила Християнсько-демократичний союз (можливий майбутній канцлер Німеччини).

У Києві блокування російських суден вважають адекватною відповіддю на дії Росії. Йдеться не лише про напад на кораблі ВМС України і взяття в полон 24 моряків, а й про постійні перешкоди, які створює Росія для вільного судноплавства в Керченській протоці й Азовському морі. З травня по листопад включно зафіксовано 110 випадків зупинення суден посеред моря, 316 – штучного утримування в Керченській протоці до дозволу на прохід в Азовське море і 301 випадок штучного утримування в Азовському морі перед входом у Керченську протоку.

Ідею про розширення мандату СММ ОБСЄ на Азовське море висловлювали не лише в Україні, а й в країнах ЄС (зокрема в Німеччині). Проте в Києві розуміють: звичайний моніторинг ситуації в портах Бердянська чи Маріуполя нічого не дасть. Він не завадить Росії зупиняти судна, що прямують до українських портів, пояснюючи це положеннями Конвенції ООН з морського права. В цьому випадку важливо моніторити ситуацію в головних точках, зокрема, може йтися про Керч (Україна виступила з відповідною пропозицією).

Проте й ця ідея має обмеження. Рішення про створення СММ ОБСЄ ухвалено 21 березня 2014 року. Українська делегація вже тоді наголошувала на потребі поширення мандату місії на Кримський півострів. Але Росія подала так звану тлумачну заяву, в якій звернула увагу на нові «політико-правові реалії», буцімто Крим вже не належить Україні, тож і мандат на територію півострова поширюватися не може. В Україні розуміють, що за будь-якої реакції Росії на цю пропозицію нічого не втрачають. Якщо Росія погодиться (хоча це й нереалістично), Україна отримає певний чинник для стабілізації ситуації в Азовському морі й Керченській протоці. Мало того, поставить кримське питання на порядок денний міжнародних переговорів (після анексії
півострова Москва однозначно заявляла, що «питання Криму закрито»).

Не погодившись із цією пропозицією (що є ймовірнішим), Росія вкотре доведе, хто є справжнім провокатором ескалації. Ця ініціатива цілком вкладається в логіку попередніх дій України і світової спільноти (за принципом «на злодії шапка горить»). Приміром, зі створення міжнародного трибуналу для суду над організаторами і виконавцями збиття літака MH-17 у липні 2014-го. Відомо, що Росія заблокувала цю ідею. Або ж коли Україна наполягає на виконанні пункту мінського протоколу від 5 вересня 2014 року про постійний моніторинг на українсько-російському державному кордоні. Москва відмовляється виконувати це положення. Ще в 2015-му український президент запропонував створити миротворчу місію ООН на Донбасі для врегулювання ситуації – в Росії донедавна цю ідею категорично відкидали. Погодилися лише наприкінці 2017-го, але з істотними застереженнями. Відмова Росії від пропозиції України щодо спостережної місії ОБСЄ в Керчі стане ще одним приводом звернутися до ЄС посилити санкції.

Будапештський меморандум і виборчий процес
Після агресії в Керченській протоці Україна одразу порушила питання безпеки в Азовському морі на всіх можливих міжнародних майданчиках. Це вже й традиційні ОБСЄ та Рада безпеки ООН, а також ті, що стосуються суто врегулювання ситуації на Донбасі: переговори в Мінську, нормандський формат (російська сторона відмовилася від такого обговорення, наголошуючи, що в згаданих форматах вона є посередником у «внутрішньому громадянському конфлікті» в Україні).

Крім того, Київ одразу закликав підписантів Будапештського меморандуму до негайних консультацій. У Києві цього разу були більш готові до можливої критики такої ініціативи. Зокрема, раніше скепсис часто лунав щодо обов’язковості виконання документа (навіть найближчі союзники наголошували: документ передбачає не гарантії/guarantees, а запевнення/assurances). Цього разу українські дипломати постійно посилалися на міжнародне право, наголошуючи на важливості виконання меморандуму. В Україні нагадують про ст. 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року. Згідно з нею кожна чинна угода є обов’язковою для її учасників і має сумлінно виконуватися. Мало того, в російському варіанті меморандуму йдеться про «обязательства» (фактично – commitments), що має більшу
юридичну чинність, ніж «запевнення». Тому в Києві заяви російського керівництва про нібито необов’язковість виконання документа вважають нікчемними.

Хоча українські дипломати визнають одну серйозну ваду документа: у ньому немає чіткого механізму запровадження положень. Меморандум передбачає консультації, але процедури їхнього скликання та проведення не визначені. Перші переговори підписантів меморандуму відбулися в Парижі 5 березня 2014 року: Росія відмовилася брати в них участь. Відтак Україна неодноразово пропонувала Росії, США, Великій Британії, Китаю та Франції провести консультації. Лондон давав принципову згоду на участь. У США, Франції та КНР вважали, що потрібно зберегти повний формат. Тож через відмову Росії задіяти Будапештський меморандум нереально.

Навіть якщо нинішні політики не ставили перед собою виборчої мети, реагуючи на події 25 листопада, відповідний електоральний вплив вони матимуть. Так, провал із Будапештським меморандумом б’є по ініціативі відносного лідера виборчих перегонів Юлії Тимошенко. Вона пропонувала формат «Будапешт плюс» (згадані країни, а також представники ЄС і Німеччини). Оголошений воєнний стан у деяких регіонах України сприйняли з підозрою на Заході (як крок, що може відтягти вибори). У самій Росії як Керченську кризу, так і реакцію на неї України пов’язали саме з виборами: мовляв, це вигідно Порошенку.

Санкційне покарання: російський батіг і пряник
У звітний період в Україні не припиняли наголошувати: Росія планує дестабілізаційні дії в передвиборчий період. У Києві запровадження санкцій проти фізичних і юридичних осіб України були схильні розглядати як втілення методу «батога і пряника». Батіг – покарання тих бізнесменів, які підтримують нинішню владу в Україні. Пряник – потенційне вилучення з санкційного списку.

Складалося враження, що в Україні російськиих санкцій не сприйняли серйозно. Фігуранти списку хизувалися цим. Виборчі штаби одразу взялися аналізувати список щодо присутності того чи іншого кандидата: відсутність мала бути індикатором домовленостей із Кремлем. Так, президентське оточення мусило виправдовувати відсутність Петра Порошенка тим, що президентів і міністрів закордонних справ до санкційного списку не вносять. Проте навіть присутність у ньому не забезпечувала однозначної індульгенції: медійним простором ходили чутки, мовляв, окремих кандидатів у президенти Москва зумисне внесла до списку, щоб відвести від них підозри про приховану співпрацю.

Росія вперше запровадила санкції проти конкретних осіб. Досі обмеження стосувалися секторів економіки. Москва практикувала «економічні покарання» і в довоєнний час. Приміром, обмежувала експорт сільськогосподарської продукції з України в період інтенсивних переговорів лояльного до Москви Віктора Януковича з ЄС щодо підписання Угоди про асоціацію 2013 року. Газова ціна чи його постачання – один з найочевидніших важелів впливу на договороздатність Києва. Запроваджували й обмеження щодо фізичних осіб. Щоправда, непублічно: ніхто не знав, чи внесений до так званих «чорних списків» ФСБ (про це можна було дізнатися лише на російському кордоні).

Тож крім наближення виборів в Україні, жодних підстав для зміни позиції Росією не було. Такий збіг для багатьох спостерігачів в Україні не був випадковий. На початку листопада спеціальні економічні заходи запроваджено проти 322 українських громадян і 68 компаній. До кінця грудня санкційний список розрісся ще на 200 фізичних і юридичних осіб. До нього внесли навіть окремих представників колишньої Партії регіонів, яких годі запідозрити в нелояльності до Росії.

Український санкційний список у кілька разів перевищує російський. Так, у травні Адміністрація Президента України оприлюднила оновлений перелік санкцій проти Росії. До нього потрапили 1748 фізичних осіб та 756 юридичних. Рік тому в санкційних списках України проти Росії було 1228 фізичних і 468 юридичних осіб. З-поміж фізосіб, що потрапили до нового переліку, – Олексій Міллер, російські мільярдери Олег Дерипаска, Ігор Ротенберг, Сулейман Керімов, Володимир Богданов, Віктор Вексельберг, Андрій Костін.

«Пряник» путінського указу полягає в тім, що санкційні обмеження можуть призупиняти. Так, Мінфін Росії визначено відповідальним за внесення уряду пропозицію «про надання тимчасових дозволів на проведення певних операцій щодо окремих юридичних осіб, проти яких застосовують спеціальні економічні заходи». Відповідно, окремі компанії українській владі й громадськості можуть видаватися жертвами російських санкцій. Насправді ж санкції на них можуть і не поширюватися (навряд чи мас-медіа широко інформуватимуть про таке призупинення).

Крім передвиборчого мотиву, називали й інші причини радикальних дій російського керівництва. Зокрема, кроки Києва щодо створення єдиної Української помісної православної церкви.

Релігійні суперечки
Об’єднавчий собор 15 грудня 2018 року щодо створення єдиної Української помісної православної церкви став однією з головних подій не лише за звітний квартал, а й, певно, за останні понад три століття (Київську митрополію переведено в Московський патріархат 1686 року). Для західного світу, який тяжіє до світськості й асоціює релігійний догмат із Середньовіччям, фокусування української політики навколо клерикальних питань могло видаватися дивним. Проте в Україні Російську православну церкву завжди вважали серйозним інструментом впливу. В ініціативі
«русского мира», що мала поширювати культурні та політичні ідеї Росії, православ’ю відводили чільне місце. Одна з найвпливовіший постатей у Росії Патріарх Кирил І офіційно підтримував ідеологію «русского мира», перебираючи на себе функції її захисника і провідника. Ще в 2009-му він заявляв, що ядром «русского мира» є Росія, Україна та Білорусь: «… незалежно від державних розмежувань, від певних незгод у політиці, ми духовно, і я хочу знову наголосити: духовно продовжуємо бути єдиним народом. І більшість із нас є дітьми Російської православної церкви».

Від початку агресії 2014 року Київ вважав російську церкву невід’ємною частиною заходів Москви проти стабільності в Україні. Але ініціатива української влади зі створення незалежної канонічної церкви стала цілковитою несподіванкою. Ще більшою несподіванкою, насамперед для Москви, став процес, в межах якого українська влада змогла посприяти безперешкодному створенню помісної церкви.

У ньому було задіяно невелике коло політиків. Влада усвідомлювала рівень загроз, що стоятимуть на шляху отримання автокефалії, тож вживала заходів для обмеження витоку інформації. До, так би мовити, автокефальної роботи були причетні представники Адміністрації Президента (згодом Інституту стратегічних досліджень, який очолив колишній заступник керівника АП Ростислав Павленко), Міністерства закордонних справ. Без посередництва влади й сприяння Вселенського патріарха ідея помісної церкви могла зазнати краху безліч разів. І не завжди через втручання Росії, яка долучилася до протидії автокефальному руху на всіх рівнях (церковному, політичному, інформаційному).

Утім, частину намірів Москві таки вдалося зірвати. Так, абсолютна більшість ієрархів Української православної церкви Московського патріархату відмовилася від участі в Об’єднавчому соборі. Це дає змогу Росії заявляти про розкольницький характер дій українських політиків. Мало того, створює сприятливе поле для подальшого маневру з використання церковного інструменту для впливу на ситуацію в країні.

Українські політики побоювалися російських провокацій, що могли спричинити кровопролиття, ще під час підготовки до Об’єднавчого Собору (на зразок трагічних подій в Одесі у травні 2014 року). За кілька днів до цієї події СБУ заявила, що запобігла провокаційним акціям, які нібито мали організувати на замовлення активіста Антимайдану, що переховувався в Москві. У МЗС Росії це викриття назвали фейковим. Тоді ж представники СБУ закликали українців не піддаватися на провокації й не стати «гарматним м’ясом у справі задоволення імперських амбіцій кукловодів з-за поребрика».

Хоча публічно українська влада демонструвала впевненість у контролі над ситуацією, офіційний Київ розуміє: в Росії лишаються можливості для підривних кроків. В українському уряді побоюються, що перехід церков Московського патріархату до нової церкви може супроводжуватися кровопролиттям, яке Росія використає для дискредитації української влади, чиї дії, мовляв, спричинили релігійні війни.

Мінський регрес: понад сто консультацій без істотних досягнень
У звітний період в рамках Мінського процесу відбулися, так би мовити, ювілейні соті консультації, проте на цю «круглу» дату мало хто звернув увагу. Переговори давно перебувають у стані стагнації: Росія відкрито заявляє, що домовлятися з нинішньою владою не стане, в Україні так само не бачать сенсу йти на компроміси, бо попередні поступки до миру так і не призвели.

Навколо самого переговорного процесу вирували чималі пристрасті. Через псевдовибори на окупованих територіях навіть напівмертвий переговорний процес міг опинитися під загрозою зриву. В Україні лунало чимало критичних заяв про те, що треба з нього виходити через марність будь-яких перемовин із Росією. Були й побоювання, що у Верховній Раді вкотре відбудуться гарячі дебати щодо пролонгації ще на рік закону про так званий особливий статус окремих районів Донбасу. На диво для міжнародних спостерігачів голосування відбулося без жодних проблем.

Були побоювання через можливі проблеми з подовженням роботи Тристоронньої контактної групи, позаяк Леонід Кучма відмовився представляти Україну. Російські мас-медіа запускали чутки про те, що нашу державу представлятиме інший екс-президент Віктор Ющенко. Це навряд чи могло викликати оптимізм у європейських партнерів (приміром, канцлеру Ангелі Меркель було досить складно вести з ним діалог). Проте й тут Україна запобігла звинуваченням про зрив мінського процесу: було вирішено, що країну на переговорах представлятиме Євген Марчук. Він має багатий досвід роботи в безпековій царині, добре знає російські політичні еліти й методи їхньої роботи. Ці знання могли би спростити процес переговорів, якби вони відбувалися. Згідно з публічними заявами Євгена Марчука, російська сторона отримала завдання саботувати консультації щонайменше до виборів. Владімір Путін, зокрема, відмовився від телефонних переговорів із Петром Порошенком у розпал Керченської кризи. А ще заявив про безперспективність комунікації в рамках нормандського процесу.

Так звані вибори на окупованих територіях викликали жорстку реакцію з боку України. Наближені до переговорів представники влади сподівалися, що Владімір Путін в останню мить погодиться на компроміс і відмовиться від організації голосування за нових ватажків в окупованих районах (це мало б сприяти налагодженню діалогу з Заходом і пом’якшенню санкцій ЄС у грудні). Проте були й ті, хто не вірив у жодні компроміси. Зокрема, й через те, що Кремль не хоче робити «подарунків» нинішній українській владі. У Києві розуміли, що Путін не відступить,
бо має чітку мету: нав’язати власне бачення врегулювання ситуації через прямі переговори українського уряду з представниками бойовиків на окупованих територіях.

Власне, в такому ж дусі оцінюють і перспективи обміну заручниками, звільнення військовополонених і політв’язнів. Українські переговірники вважають, що Росія використовує питання звільнення бранців із політичною метою. Якщо це й станеться, то таким чином, щоб представники нинішньої української влади виглядали найменш до цього причетними.

Останній звітний період був досить тривожний через загрозу масштабних воєнних дій. Росія звинувачувала Україну в підготовці провокацій, Україна заявляла про найбільшу ймовірність воєнної ескалації з 2014 року. Представники МЗС Росії в грудні повідомили про підготовку «провокацій українськими силовиками на Донбасі». Згодом міністр закордонних справ Сергій Лавров розповів про очікування провокації на лінії адміністративного кордону з Кримом. Президент Порошенко повідомив про стягування Росією до кордону з Україною 80 тисяч військових, близько 1400 артилерійських систем і ракетних систем залпового вогню, 900 танків, 2300 бойових броньованих машин, понад 500 літаків.

Наступний звітний період, передбачають, буде особливо гострим з огляду на наближення дати президентських виборів. У Москві усвідомлюють низькі шанси на перемогу кандидата, що є лояльним до неї. Проте російська верхівка не приховує інтересу до результатів виборів, як і прагнення, щоб зазнав поразки чинний президент.

Події у відносинах Україна-Росія (жовтень-грудень 2018 року).
Оцінка в балах.

Дата	Подія	Бали
4 жовтня	Петро Порошенко підписав закон про подовження особливого статусу для Донбасу.	+1
10 жовтня	Радник президента Росії Владислав Сурков зустрівся з ватажком так званої ДНР для обговорення псевдовиборів, які в Україні вважають зривом мінських переговорів.	-3
12 жовтня	Путін провів нараду з постійними членами Ради безпеки РФ, на якій обговорили питання Православної церкви в Україні.	-3
18 жовтня	Держдума Росії ухвалила заяву, в якій звинуватила владу України в агресивних діях. Погрожувала дати «адекватну відповідь».	-3
22 жовтня	Владімір Путін підписав указ про запровадження санкцій щодо фізичних і юридичних осіб України.	-6
11 листопада	Україна засудила псевдовибори на окупованих територіях, поклавши відповідальність за них на Росію.	-7
25 листопада	Україна звинуватила Росію у воєнній агресії: затримано три судна ВМС України, взято в полон 24 українських моряків.	-9
26 листопада	В окремих регіонах України запроваджено воєнний стан терміном на 30 днів через «наявну загрозу широкомасштабного вторгнення в Україну збройних сил РФ».	-7
30 листопада	Україна заборонила в’їзд із Росії чоловікам 16-60 років.	-6
1 грудня	Порошенко заявляє, що на окупованих територіях Донбасу і в Криму розташовано близько 80 тисяч російських вояків. В Україні заявляють про можливу масштабну воєнну операцію Росії.	-4
5 грудня	Україна звернулася до підписантівБудапештського меморандуму провести негайні консультації для припинення агресії Росії. Москва не відповідає.	-4
5 грудня	Начальник Генштабу Віктор Муженко заявив про найвищий ступінь загрози активної фази війни з Росією з 2014 року.	-3
6 грудня	Верховна Рада ухвалила рішення про неподовження Великого договору з Росією.	-7
23 грудня МЗС	України оприлюднило заяву щодо нової резолюції Генасамблеї ООН. Вона констатувала: ситуація з правами людини в Криму погіршується, а Росія і далі порушує зобов’язання країни-окупанта.	-3
24 грудня	МЗС України заявило про судове свавілля Росії проти кримських татар.	-3
25 грудня	Уряд Росії розширює санкційний список щодо фізичних та юридичних осіб України.	-6