Роберт Хорольський,

к.ю.н., асоційований аналітик Центру «Нова Європа»

Наближення? адаптація?! апроксимація?!! гармонізація?!! законодавства:

чи можна усунути плутанину в євроінтеграційній термінології?

У Спільній заяві Саміту Україна – ЄС, ухваленій 8 липня в Києві, привернув увагу один нюанс, що пройшов не поміченим повз прискіпливе око коментаторів. Його суть полягає в тому, що читачі українського та англійського текстів Спільної заяви матимуть дещо відмінне розуміння змісту зобов’язань, які взяли на себе сторони згідно з цим документом.

Причому йдеться про зобов’язання в ключовому питанні – наближенні законодавства України до права ЄС. Дійсно ключовому, оскільки модель європейської інтеграції України, закладена в Угоді про асоціацію, ґрунтується на приведенні нашого законодавства у відповідність з європейським. І коли говориться про виконання Угоди про асоціацію, то насамперед мають на увазі, наскільки виконані зобов’язання саме в цьому аспекті.

Давайте порівняємо ті фрагменти Спільної заяви, в яких ідеться про наближення законодавства:

Ключові відмінності в розумінні змісту зобов’язань сторін на підставі двох текстів полягатимуть в трьох аспектах.

По-перше, читачу українського тексту необхідно володіти спеціальними знаннями, щоб зрозуміти, що в документі йдеться про одне й те саме правове явище – approximation, а не три – зближення, наближення і адаптацію.

Базовий принцип юридичної техніки вимагає, щоб різна термінологія в одному тексті позначала різні правові явища. Більше того, в ідеалі цей принцип намагаються поширити на всю правову систему в цілому, щоб у її межах кожному правовому явищу відповідав лише один термін.

По-друге, вжита в Спільній заяві термінологія не відповідає українському тексту Угоди про асоціацію:

• в Угоді regulatory approximation в переважній кількості випадків має українським відповідником «нормативно-правове наближення» (а не «регуляторне зближення», як у Спільній заяві);
• термін «зближення» не притаманний тексту Угоди (його вжито лише один раз як очевидне помилкове відхилення від термінологічної норми);
• терміну «адаптація законодавства» в Угоді відповідає «approximation of legislation» або «legislative approximation» (в Угоді взагалі відсутній термін «legal approximation», вжитий у Спільній заяві).

Як наслідок, читачу українського тексту необхідно здійснити доволі потужне тлумачення на основі спеціальних знань, щоб правильно зрозуміти, як зобов’язання у Спільній заяві співвідносяться з вимогами Угоди про асоціацію. Чи буде таке тлумачення однозначним і переконливим, – питання дискусійне.

Нарешті, по-третє, має місце помилкове вживання термінів. Термін «зближення законодавства» не характерне для Угоди і в цілому не використовується фахівцями; legal approximation слід перекладати як «правове наближення», оскільки це поняття, відмінне від «наближення законодавства»; нарешті, не лише вузьким фахівцям відомо, що «EU acquis» має українським відповідником «acquis ЄС», в т.ч. в тексті Угоди про асоціацію (і суттєво відрізняються від поняття «законодавство ЄС»).

На переконання автора, коли окремі вузькофахові нюанси переростають у доволі очевидні помилки в офіційному тексті ключового політичного документу України і ЄС з принципово важливого аспекту двосторонніх відносин, то це питання потребує привернення уваги більш широкого загалу. Тим більше, що ця проблема не зводиться до окремого випадку термінологічної плутанини у цьому тексті Спільної заяви, – вона доволі поширена, давно відома і має глибоке коріння.

Джерело проблеми

Справа в тому, що аналізуючи Угоду про асоціацію в частині наближення законодавства, не важко зафіксувати справжню термінологічну какофонію в її офіційному українському тексті – у порівнянні з текстами іншими мовами, насамперед англійською. Йдеться передусім про те, що для слова approximation довільно, без будь-якого розумного пояснення, в українському тексті вживаються як відповідник «наближення» або «адаптація», а в низці випадків навіть як «гармонізація» чи навіть «апроксимація». Тобто, для того щоб зрозуміти, що чотири різні терміни насправді мають ідентичне значення, необхідно звернутися до англомовного тексту. Більш глибокий подальший аналіз цього питання дозволяє виявити також низку інших термінологічних неузгодженостей і протиріч в українському тексті.

У колі вузьких фахівців відомо, що ця проблема була породжена штучно. Під час переговорів щодо тексту Угоди про асоціацію, що велися англійською мовою, українські переклади відповідних частин Угоди здійснювалися децентралізовано різними міністерствами та урядовими підрозділами. Проте у 2012 році, на фінальному етапі узгодження сторонами тексту договору, розпорядження Міністерства юстиції щодо термінологічної уніфікації не було реалізоване.

Негативні наслідки

Поява помилок в тексті Спільної заяви, – це лише один з видимих проявів цієї проблеми, яка, на жаль, має більш серйозні наслідки, які негативно впливають на належне виконання українською стороною Угоди про асоціацію, і саме тому потребують обговорення. Зазначу три найбільш важливі.

Перша з них лежить на поверхні: у чинних нормативно-правових актах та офіційних документах у сфері державної політики європейської інтеграції України паралельно співіснують два терміни, що позначають одне й те саме явище, – «наближення законодавства» та «адаптація законодавства». Для прикладу наведу Положення про Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції (постанова Кабінету Міністрів від 4 жовтня 2017 р. № 759) та Звіт про виконання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом за 2018 рік.

При чому ви ніде не знайдете пояснення, як ці терміни співвідносяться, а також за якою логікою відбувається вживання кожного з них. Більше того, в окремих міністерствах чомусь полюбляють термін «апроксимація законодавства». Очевидно, що така термінологічна ентропія як мінімум не сприяє злагодженій роботі бюрократичного апарату.

По-друге, про перехід до справді серйозного виконання Угоди про асоціацію свідчитиме поява в практиці органів виконавчої влади та судів застосування концепцій прямої дії та узгоджувального тлумачення (непрямої дії) положень Угоди. А в таких ситуаціях кожне слово Угоди буде піддаватися прискіпливому аналізу юристів, внаслідок якого будь-яка термінологічна неузгодженість, неточність чи помилка відразу буде використана на користь того, кому не вигідне виконання вимог Угоди про асоціацію. Зрештою, термінологічна узгодженість прямо пов’язана з питанням чіткості та передбачуваності правових актів, а отже з перевіркою їх правомірності органами адміністративної юстиції.

По-третє, якщо для вузькопрофільних фахівців у сфері європейської інтеграції і може бути зрозумілим, як дати раду термінологічній плутанині, то для широкого загалу, насамперед практикуючих юристів, це серйозний виклик. Як наслідок, освічені і добросовісні правники не лише витрачають зайвий час, щоб розібратися в нюансах цього питання, але й не завжди можуть прийти до вірного розуміння. У цьому зв’язку також варто вказати на проблеми в комунікації уряду та аналітичних центрів з більш широким загалом громадян, які цікавляться питаннями європейської інтеграції України.

Як вирішити проблему?

Зважаючи на велику кількість помилок в українській версії Угоди про асоціацію – очевидних для кожного і помітних лише фахівцям – в ідеалі було б створити новий якісний український текст Угоди і досягти його формального схвалення сторонами. Не знаю як інші фахівці, а автор цих рядків без особливої потреби намагається не користуватися чинним українським текстом, віддаючи перевагу його англомовному відповіднику.

Утім, це занадто складний шлях, можливо навіть нездійсненний. Хоча у нас вже був принаймні один випадок створення нової україномовної редакції міжнародного договору (Європейської конвенції з прав людини), проте ситуація з Угодою набагато складніша, оскільки новий текст необхідно буде погоджувати усім сторонам договору.

Тому, як виглядає, набагато простіше, щоб фахове середовище домовилося про дотримання термінологічної єдності та щодо її поступового укорінення в поточному законодавстві (наприклад, у новому законі про державну політику європейської інтеграції, що був нещодавно ініційований у парламенті) та практиці його застосування.

Пропонуються для розгляду такі конвенції:

• Слід використовувати термін «наближення законодавства», взагалі відмовившись від паралельного вживання термінів «адаптація», «гармонізація», «апроксимація», «зближення» та «узгодження» законодавства для позначення цього правового явища. Відповідно, положення Угоди про асоціацію та інших міжнародних документів, в яких вжита ця термінологія, повинні тлумачитися відповідним чином.
• Слід відрізняти терміни «наближення законодавства» (approximation of legislation), «законодавче наближення» (legislative approximation) та «правове наближення» (legal approximation). За загальним правилом на відміну від другого терміну перший охоплює не лише ухвалення, але й реалізацію (enforcement) наближених правових актів. Утім, для точності необхідно брати до уваги специфічний контекст конкретного положення Угоди про асоціацію, у якому вжито відповідний термін. Термін «правове наближення» характерний радше для наукової літератури і має загальний характер, охоплюючи в цілому узгодження національних правових систем з правом ЄС чи інших наднаціональних нормативних систем.
• Термін «гармонізація законодавства» підлягає нюансованому вживанню за результатами фахової юридичної дискусії.

Обґрунтування пропозицій

Ключовим аргументом на користь запропонованих пропозицій є той факт, що в самому тексті Угоди про асоціацію (який, за усіх його вад, є чинним міжнародним договором) як відповідник «approximation/approximate» використання слів «наближення/наближати» кількісно явно переважає над словами «адаптація/адаптувати». Тобто в Угоді основним терміном є «наближення законодавства». Інша термінологія (гармонізація, апроксимація, зближення) вживається точково.

Важливо, що в тексті додатку XVII до Угоди вжито терміни «горизонтальні адаптації» (horizontal adaptations) та «спеціальні адаптації» (specific adaptations), а також дієслово to adapt саме в цьому контексті, – для позначення окремого інструментального аспекту при здійсненні наближення законодавства. Тому вживання терміну «адаптація законодавства» призводитиме до термінологічної плутанини. У цьому зв’язку варто відзначити, що в англійському тексті Угоди лише двічі вжито вираз «to adapt legislation» (ст. 138 і 273) в значенні наближати законодавство, причому в українському тексті вони перекладені як «узгоджувати» та «адаптувати» законодавство.

Другий аргумент є не менш вагомим: вживання терміну «наближення законодавства» дозволить відокремити попередній масив нормативних документів про «адаптацію законодавства», що регулював приведення українського законодавства у відповідність з правом ЄС до набуття чинності Угодою про асоціацію. Насамперед йдеться про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (Закон від 18 березня 2004 р. № 1629-IV) та похідні від неї правові акти. Хоча цей закон досі формально не скасований, але аналіз його тексту дозволяє дійти висновку, що він втратив практичне значення (утім чимало українських юристів у силу браку фахових знань продовжують сприймати його як чинний документ).

Нарешті, є й суто лінгвістичні міркування. Зокрема, заслуговує на увагу той факт, що в жодній з шести слов’янських мов, котрі є офіційними в ЄС, не йдеться про «адаптацію» законодавства: болгарською «сближаване на законодателствата», польською «zbliżanie ustawodawstw», словацькою «aproximácia práva», словенською «približevanje zakonodaje», хорватською «zakonodavno približavanje», чеською «sbližování právních předpisů». Як видно, домінує термінологія, споріднена з «наближенням законодавства».

Зрештою, якщо задуматися над практикою вживанням слова «адаптація», то зазвичай йдеться про намагання організму зберегти себе, вижити в новому не сприятливому для себе середовищі. За аналогією виходить, що адаптація українського законодавства має на меті зберегти регуляторну суть українського законодавства в процесі несприятливого для нього узгодження із правом ЄС? Очевидно, що Угода про асоціацію та вимоги Конституції України щодо європейської інтеграції мають іншу логіку.