Скорочена версія великого дослідження Центру “Нова Європа” на “Європейській правді“.
Прихід до влади Володимира Зеленського посилив очікування щодо врегулювання конфлікту навколо Донбасу як серед багатьох українців, так і закордонних спостерігачів, адже він сам називав це своїм головним завданням – і до виборів, і після.
Але те, як саме це може відбутися – досі не визначено.
Усі сценарії лишаються відкритими – як ті, на які впливає Україна, так і ті, що їх здатен запустити Кремль. А тому важливо розуміти, які наслідки потягне той чи інший вибір.
“Європейська правда” публікує витяг з дослідження, проведеного нашими партнерами, центром “Нова Європа”. Тут проаналізовані сценарії розвитку ситуації навколо Донбасу у найближчий рік, бо українська влада поставила перед собою і Росією такий дедлайн для вибору стратегії вирішення конфлікту.
Що та як аналізували?
То як може розвиватися конфлікт на Донбасі?
Звісно, розвиток подій неможливо передбачити у всіх деталях. Можливі різні сценарії, їхні розгалуження тощо. У цій статті виділені ключові, найбільш обговорювані варіанти розвитку подій. Центр “Нова Європа” проаналізував їхні наслідки, загрози, а також можливості, які можуть постати перед Україною.
У дослідженні в деталях розписані шість основних сценаріїв і два підсценарії:
1) статус-кво;
2) заморожування конфлікту;
3) реінтеграція Донбасу на засадах децентралізації;
4) автономізація / особливий статус Донбасу;
5) військова операція України з повернення окупованих територій;
6) російський наступ (повномасштабне вторгнення в Україну);
7*) вихід України з мінських переговорів;
8*) введення миротворчої місії на Донбасі.
Варто ще раз наголосити, що два останніх варіанти є радше підсценаріями або інструментами для реалізації інших сценаріїв – але через їхню важливість та через те, що вони є темою обговорення в Україні та у державах-партнерах, вони заслуговують на окрему увагу.
Крім власне аналізу сценаріїв та їхніх наслідків ми провели опитування 65 експертів (38 українських та 27 закордонних), щоби визначити найімовірніші, на думку експертів, та найбільш/найменш бажані для України сценарії.
Це дослідження виходить з припущення, що ближчим часом санкційна політика Заходу щодо Росії не зміниться, тобто це не стане самостійним фактором, що визначає розвиток подій на Донбасі. Та якщо наш оптимізм не справдиться і уряди країни Заходу послаблять санкції, це, на переконання команди ЦНЄ, запустить найбільш негативні сценарії на Донбасі. “Європейська правда” поділяє це припущення.
Цей аналіз не враховує непередбачувані події, здатні стрімко суттєво змінити розклад сил на континенті.
Такі події зазвичай називають “чорним лебедем”.
Також ми не можемо виключати, що в тривалішій перспективі Росія вдасться до кроків, які наразі видаються найменш імовірними – наприклад, визнати “незалежність” окупованих територій за зразком визнання окупованих РФ Абхазії та Південної Осетії, які є складовими Грузії, або навіть наступної анексії цих територій, як сталося із Кримом.
Втім, це підпадає під наш сценарій “статус-кво”, за яким Москва зберігатиме свій вплив на окуповані території, посилюватиме його.
Отже, з нього і почнемо.
Сценарій №1. Статус-кво
Цей варіант експерти вважають найімовірнішим з усіх інших можливих моделей розвитку ситуації на Донбасі.
А тому цей сценарій, з високою ймовірністю, “працюватиме” ще рік.
Втім, бажаним для України цей сценарій не назвеш.
Експерти оцінили його “бажаність” на 4,09 бала з 10.
Він означає продовження бойових дій, подальші людські втрати і можливе погіршення безпекової ситуації у прифронтовій зоні.
Цей сценарій є витратним для держави. Крім того, українці можуть сприймати продовження статус-кво як демонстрацію неспроможності або неготовності влади врегулювати конфлікт, всупереч передвиборчим обіцянкам. Падінням довіри до влади можуть скористатися проросійські політичні сили. Крім того, чим довше затягується вирішення конфлікту, тим складніше буде реінтегрувати ОРДЛО, адже з кожним роком мешканці окупованої території лише віддаляються від України.
Оскільки дотримання статус-кво виснажує український бюджет, постає питання, як Україні витримати продовження реалізації цього сценарію. Активне й ефективне впровадження реформ (антикорупційної, децентралізації, реформи правоохоронних органів тощо), залучення іноземних інвестицій і відчутне покращення економічної ситуації сприятимуть фінансовій стабільності країни.
З іншого боку, статус-кво передбачає незначну ймовірність суттєвої ескалації бойових дій зі стрімким зростанням людських втрат.
Як діяти Україні, якщо цей сценарій стане реальністю?
Слід вибудовувати таку комунікацію з населенням, яка б пояснила, що попри дотримання Україною домовленостей (відведення військ, дотримання режиму тиші тощо) і готовність іти на певні компроміси ситуацію зрушити з мертвої точки не вдалося. З цієї причини й доводиться продовжувати бойові дії на захист неокупованої території.
Статус-кво також не виключає можливості й необхідності для України налагоджувати діалог, підтримувати тих громадян, які мешкають на окупованих територіях.
Сценарій №2. Заморожування конфлікту
Заморожування конфлікту на Сході України має як переваги, так і недоліки.
Найбільший плюс – це стабільне припинення вогню та відсутність постраждалих серед військових та цивільних осіб. Припинення вогню також дозволить нормалізувати життя на Сході України і зменшити потік переселенців з регіону. На цьому тлі підтримка чинного українського президента, ймовірно, зросте, оскільки припинення бойових дій (не обов’язково саме врегулювання конфлікту!) було однією з його головних обіцянок у виборчій кампанії і найбільшим рушієм для певних поступок у діалозі з РФ (наприклад, підписання “формули Штайнмаєра”).
Це також дозволило би посилити соціальну й політичну згуртованість у суспільстві, якщо суперечності через перебіг конфлікту на Донбасі зменшаться.
Також припинення вогню дозволить Україні краще зосередитись на процесі реформ замість фокусування своєї уваги на щоденних воєнних діях.
Однак сценарій заморожування має суттєві недоліки.
Росія може використати стабільне припинення вогню для перекладання на Україну відповідальності за невиконання Мінських домовленостей.
Росія зможе взяти на озброєння аргумент “не стріляють – можна проводити вибори”. Деякі західні країни, ймовірно, підтримають таку вимогу.
Серед інших недоліків можна назвати ймовірність скасування санкцій проти Росії. Вже є країни ЄС, які хотіли б полегшити режим санкцій, попри відсутність прогресу у питанні конфлікту. Припинення вогню з російської сторони може стати аргументом для таких країн, як Італія, Франція тощо, що створить розкол всередині проукраїнської коаліції. І у разі, якщо цей крок буде зроблений, то із припиненням вогню та скасуванням санкцій конфлікт в Україні може втратити актуальність у міжнародному порядку денному, що послабить підтримку України на міжнародних форумах та може зменшити програми фінансування для України.
Замороження конфлікту може створити сіру зону та затяжний конфлікт на десятиліття.
Досвід інших, того ж Придністров’я, доводить, що зона замороженого конфлікту перетворюється на регіон тіньового бізнесу і нелегальних схем, з контрабандою не тільки товарів, але й зброї.
Понад те, тривалий заморожений конфлікт може зробити членство України в ЄС та НАТО навіть більш віддаленим, ніж сьогодні.
Як діяти Україні, щоби запобігти цьому сценарію?
Для стабілізації режиму припинення вогню і заморожування конфлікту в Україні має бути розгорнута миротворча місія. Для України, звісно, найбажанішим сценарієм була б місія з доступом до всієї окупованої території й українсько-російського кордону.
Сценарій №3. Реінтеграція Донбасу на засадах децентралізації
Така реінтеграція є сценарієм, на якому Україна наполягала ще під час женевських перемовин у квітні 2014 році. Однак шість років воєнних дій засвідчили його низьку реалістичність, оскільки Росія вимагає не просто надання додаткових бюджетних преференцій регіонам, як це передбачено нинішнім процесом децентралізації, але передачу Донецьку і Луганську частини компетенцій національного рівня.
“Децентралізація” згідно з російським баченням має передбачати створення на деокупованих територіях “народної міліції”; право місцевих органів влади впливати на формування судової гілки влади тощо.
Відтак децентралізація якщо і реальна у середній чи ближчій перспективі, то радше на умовах Росії.
А це означає де-факто автономізацію, федералізацію регіону, яка є іншим, вкрай небажаним для України сценарієм (про нього детальніше – далі).
Важливо також брати до уваги, що в Україні бракує експертизи, стратегічного бачення того, як має відбуватися децентралізація на деокупованих територіях, тому навіть за найсприятливіших умов імовірні помилки, які можуть призводити до непередбачуваних наслідків.
Озброєні ватажки Донецька і Луганська, які перебувають під впливом Москви, всіляко чинитимуть опір повноцінному введенню територій в правове поле України.
Одна з ключових загроз цього сценарію полягає в тому, що чимала частина українського суспільства не сприйматиме окремих етапів реінтеграції на основі децентралізації навіть на засадах українського бачення.
Опитування 2019 року показують, що навіть неокупована частина східних областей України вболіває за особливий статус чи федералізацію регіону. Відтак реінтеграція на основі загальної децентралізації може бути підірвана місцевими мешканцями Донбасу, підбурюваними Росією.
Треба також враховувати, що і у ширшому зрізі суспільства немає повної підтримки всіх елементів цього сценарію. Найбільш полемічним може бути рішення про амністію колишніх бойовиків.
Сценарій передбачає поступове відновлення повноцінного діалогу між Росією та західними країнами. Санкції, які не стосуються анексії Криму, будуть скасовані.
На Україну ляже значний тягар із відбудови реінтегрованих територій – за попередніми оцінками, йдеться про щонайменше 300 млрд гривень.
Підтримка українцями курсу країни на НАТО і ЄС може дещо знизитися через повернення в юридичне поле держави мільйонів українців, які не сприймають західного вектора розвитку. Не виключено, що правлячі еліти тимчасово відмовляться від риторики про інтеграцію до ЄС і НАТО, аби відновити суспільний консенсус.
При цьому Росія зберігатиме свій політичний, економічний, культурний, інформаційний вплив в Україні – особливо у східних та південних областях.
Сценарій №4. Автономізація / Особливий статус Донбасу (федералізація України)
Цей сценарій – один із найменш бажаних, оскільки несе чималі загрози для суспільної і політичної стабільності України та посилюватиме вплив Росії.
На певному етапі українська влада може просувати де-факто федералізацію під виглядом “децентралізації”, однак тривале маневрування навряд чи можливе.
Суспільство здебільшого не сприймає варіанта “федералізації” чи “децентралізації” за російським зразком із наділенням регіонів України рівнем компетенцій, які зазвичай властиві центральному уряду. Опитування в 2019 році показували, що особливий статус (автономію) окупованих наразі територій підтримують не більше 25% громадян.
Відтак, за цього сценарію в країні майже неминучі масові протести.
Немає сумніву, що це відбудеться в Києві і західних областях.
Усе це означає, що у разі спроби реалізації цього сценарію Росія – навіть якщо не доведе до завершення ідею про особливий статус для Донбасу – зможе створити серйозні лінії суспільного розколу в Україні.
Особливий статус чи автономізація можуть спровокувати “парад автономій”, коли такого статусу вимагатимуть для себе інші регіони України – таким чином, виникнуть нові вогнища нестабільності.
Західні країни поступово налагоджуватимуть діалог із Росією, відбуватиметься перехід до business as usual. Анексію Криму де-юре не визнаватимуть, але вона не буде заважати співпраці. А через “притік” у правове поле країни майже трьох мільйонів виборців Донбасу, які в останні п’ять років не брали участі у виборах в Україні, зростатиме проросійська присутність в політикумі.
Імовірно, що в рамках примирення будуть згорнуті судові розгляди в міжнародних інстанціях щодо спорів між Україною і Росією (передовсім ідеться про Міжнародний суд ООН).
Єдина можлива перевага: порівняна стабільність може сприяти приходу західних інвестицій до України, проте в реальності ця перспектива доволі сумнівна. Інвестор не йтиме до країни зі значною внутрішньою турбулентністю.
Є можливість отримання Україною міжнародної допомоги на відбудову зруйнованого Донбасу, та цей чинник теж не варто переоцінювати через міжнародний досвід – західні еліти досить швидко втрачають інтерес до підтримки повоєнних суспільств.
Сценарій №5. Військова операція України
Наступальна операція для повернення окупованих територій – один з найбільш важкопрогнозованих сценаріїв.
Він складний до виконання, бо вимагає ювелірної роботи та може призвести до непередбачуваних наслідків за будь-якої помилки.
Сценарій міг би передбачати проведення “бліцкригу”, тобто короткотривалої спецоперації (наступу на окремих ділянках), а не повномасштабної довготривалої війни. Військова операція радше є не власне сценарієм, а інструментом для переходу від статус-кво до інших, більш позитивних варіантів розвитку подій.
Мета застосування сценарію – демонстрація сили, підвищення ставок та створення елементу неочікуваності з метою виведення РФ з рівноваги та перезавантаження переговорного процесу на більш вигідних для України умовах.
Складність запровадження цього сценарію зумовлена необхідністю переговорів із західними партнерами (окремо ЄС та США), розробки потужної комунікаційної та військової стратегії, розробки власної “альтернативи Мінську” тощо.
Крім того, для успішної реалізації сценарій вимагає:
1) непохитності позицій президента та дипломатів України у переговорах із західними партнерами та українським суспільством;
2) підготовки операції в умовах надсекретності;
3) значних економічних витрат;
4) створення надійної системи територіальної оборони (забезпечення оборони на півночі та півдні України);
5) згуртованості та координації усіх залучених структур (ОП, Верховної Ради, МЗС, МО, Генштабу тощо);
6) тривалого часу на підготовку.
За оцінками експертів, імовірність сценарію наднизька не в останню чергу з огляду на високу ціну та тривалість його реалізації. Бажаність такого сценарію за оцінками експертів також отримала низький бал.
Ризики (загибель військових і цивільного населення, внутрішня економічна та політична дестабілізація, втрата підтримки Заходу, можливість повномасштабної війни з РФ тощо) суттєво переважають можливі переваги.
Сценарій №6. Російський наступ
Збереження нинішнього статус-кво із поступовим виснаженням української економіки, коли гинуть українські громадяни, а Росія все одно має шанси на вихід із міжнародної ізоляції, є відносно недорогим та вигідним для Москви варіантом. До того ж політичні трансформації в Росії є стримуючим фактором ескалації конфлікту, адже останній може погіршити стосунки РФ з Європою та, швидше за все, не сприятиме зростанню рейтингу Путіна.
Однак виключати нове повномасштабне вторгнення РФ в Україну також не можна.
Логічно було б припустити, що РФ може почати активізацію бойових дій лише тоді, коли відчує суттєву зміну ситуації в Україні – як-то активний рух до НАТО та ЄС, стабільне економічне зростання тощо.
Цей сценарій, безперечно, є найнебезпечнішим та одним з найменш бажаних. Він може призвести до чергової політичної нестабільності в країні, розчарування населення, глибокої економічної кризи тощо. Інтеграція в ЄС і НАТО, вочевидь, надовго зникне з порядку денного, що, власне, і є метою політики Москви щодо України.
Йдеться про розвиток подій за грузинським сценарієм 2008 року – відкрита воєнна операція під виглядом “примусу до миру”.
Утім, такий сценарій водночас сприятиме згуртованості українського населення.
І, що найважливіше, він призведе до вимушеного визнання Росією своєї участі у конфлікті.
Ця зміна статусу РФ може завдати їй репутаційних втрат, спричинити відкат у відносинах із Заходом, призвести до ануляції “Мінська” та пошуку нових форматів врегулювання конфлікту. Така політична ціна є одним із важливих факторів, що роблять повномасштабний наступ не надто вигідними для Росії та, відповідно, менш імовірним.
Втім, у разі, коли Росія відчує необхідність активізувати бойові дії, імовірне використання менш радикальних засобів, ніж повномасштабний наступ, як-то застосування неоголошених операцій, використання “зелених чоловічків”, “сепаратистських рухів” тощо.
Сценарій №7* (перший підсценарій). Вихід України із “Мінська”
Мінські угоди останніми роками є стрижнем усіх міжнародних переговорів щодо Донбасу.
Але чи є вони непорушними?
Що станеться, якщо їх дія припиниться?
Найбільший вплив вихід із “Мінська” матиме на відносини України із Заходом, передусім з Німеччиною та частково Францією, тоді як для стану справ у самій Україні цей крок не матиме суттєвих наслідків.
Існує три умови, за яких вихід із “Мінська” був би сприйнятий із розумінням.
По-перше, потрібно мати скоординований і схвалений західними партнерами альтернативний план врегулювання.
Особливо доречним такий альтернативний сценарій буде на момент зміни влади в Німеччині – у нового канцлера не буде такої прив’язки до Мінських угод, як у нинішнього. Одним з альтернативних сценаріїв міг би бути сценарій запровадження миротворчої місії зі створенням міжнародної перехідної адміністрації на Донбасі. Потенційними союзниками у цьому питанні для України могли б стати США, які не мають настільки чіткої прив’язки до “Мінська”, як європейські партнери.
Всім, сьогодні в ключових країнах ЄС скептично ставляться до спроможності України запропонувати дієву альтернативу “Мінську”.
По-друге, Україна має продемонструвати серйозне порушення Мінських домовленостей з боку РФ, яке доводило би неспроможність (чи небажання) самої РФ виконувати їх.
Тут варто зауважити, що Україна мала таке підставу ще після так званих виборів у “ДНР/ЛНР”, які були чітким порушенням домовленостей, але цим правом тоді в Києві не скористалися.
По-третє, має бути готовність до скасування санкцій щодо РФ з боку Європейського Союзу, які формально “прив’язані” до виконання Мінських угод.
Варто зауважити, що вихід з Мінських угод навіть за сприятливих для цього умов має супроводжуватися серйозною підготовчою дипломатичною координаційною та комунікаційною роботою.
При глибшому аналізі вихід України з Мінських домовленостей є більшим вигідним для Російської Федерації, аніж для України.
Тому найбажанішим для України сценарієм опитані експерти вважають не вихід з “Мінська”, а його модернізація, яка загалом позитивно сприймається західними партнерами. Відповідно, наразі стратегія України має зводитись до наступної постановки питання всередині та назовні: “або модернізація “Мінська”, або черговий глухий кут”.
А небажання Путіна коригувати Мінські угоди має комунікуватись як небажання вирішити конфлікт.
Сценарій №8* (другий підсценарій). Введення миротворчої місії на всій території ОРДЛО
Поява миротворців на Донбасі, включно з українсько-російським кордоном, вважається найбажанішим з усіх інших можливих моделей розвитку ситуації на Донбасі.
За умови оптимально підібраного мандату місії і ефективного розподілу відповідальності між українською владою і керівництвом миротворців, ймовірність встановлення тривалого миру на окупованих територіях може бути високою.
Україна зможе розпочати процес реінтеграції Донбасу і приділяти більше уваги європейській та євроатлантичній інтеграції, зокрема, впровадженню реформ. Сценарій може сприяти зростанню довіри до влади.
З іншого боку, введення місії може призвести до часткового зняття санкцій з Росії. Крім того, Крим може надовго зникнути з міжнародного порядку денного, адже “українська криза” може вважатися розв’язаною. Також існує ризик, що українці матимуть завищені очікування від миротворців, які, всупереч хибним уявленням, не зможуть ані воювати на боці України, ані завершити миробудівництво в короткі строки.
А через довготривалість роботи місія може де-факто може мати наслідком заморожування конфлікту.
Попри те, що 59% українського населення схвально ставиться до введення місії, прихильники миротворчого сценарію можуть мати різне, часом – взаємовиключне розуміння того, який мандат місії є оптимальним для України.
Наприклад, та частина електорату ОПЗЖ, яка загалом вітає введення миротворців в ОРДЛО (32%), швидше підтримає “російській варіант” місії (миротворці винятково на лінії зіткнення), а також вигідний для РФ склад місії (наприклад, представники дружніх до Москви країн СНД).
Тому при комунікації сценарію для широкого загалу слід чітко визначати, який мандат є бажаним і чому.
Втім, ймовірність реалізації сценарію наразі оцінюється як низька.
Росії невигідна така миротворча місія, яка б допомогла відновити Україні контроль над ОРДЛО. Судячи з останніх заяв, Росія більше не зацікавлена у миротворчій місії на Донбасі навіть у тому форматі, з яким виступив Владімір Путін у вересні 2017 року (лише на лінії фронту).
Разом із тим, західні експерти вважають, що формат “перехідної адміністрації” (transitional administration) з наданням повного контролю за ОРДЛО спеціальному представнику Генерального секретаря ООН може створювати певні загрози для України, адже Росія намагатиметься контролювати роботу миротворців на рівні Ради Безпеки ООН. Натомість пропонується формат “контрольованого перехідного режиму” (supervised transition), згідно з яким місія й Україна разом прийматимуть рішення щодо всіх ключових політичних і адміністративних питань в ОРДЛО.
Сценарій не може розглядатися окремо від інших моделей врегулювання конфлікту і є радше інструментом для посилення їхньої ефективності.
Враховуючи “гнучкість Мінська”, миротворчу місію варто намагатись вписати в поточний формат переговорів з Росією або запропонувати формат перехідної міжнародної адміністрації (ООН і ОБСЄ) як альтернативу “Мінську”.
Повний текст дослідження можна прочитати на сайті Центру “Нова Європа”.
Публікація видана в межах Ініціативи з розвитку аналітичних центрів в Україні, яку виконує Міжнародний фонд “Відродження” у партнерстві з Ініціативою відкритого суспільства для Європи (OSIFE) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні.
