Розблокування процесу вступу України до ЄС: необхідна реформа заради європейської єдності та безпеки

Медійну версію люб’язно опублікувало видання “Європейська правда”.

PDF-версія доступна тут.

Резюме

Політика розширення Європейського Союзу, що історично була стрижнем його стратегії післявоєнної інтеграції, нині постала перед глибокою кризою. Попри зростання геополітичної нагальності та прогрес України у реформах, які дозволяють розпочати переговори, процес вступу блокується односторонніми вето, зокрема Угорщини, що ставить під загрозу українські реформи та повернення України до Європи, а також підриває довіру, згуртованість і стратегічний вплив ЄС. Білатералізація процесу вступу – коли держави-члени використовують право вето у національних інтересах, часто не пов’язаних з критеріями заслуг або Копенгагенськими критеріями – руйнує принципи ЄС і послаблює його спроможність до колективних дій. Щоб відновити цілісність політики та зміцнити геополітичну вагу, ЄС має здійснити комплексні реформи, зокрема перейти від одностайності до голосування кваліфікованою більшістю (QMV) для більшості рішень у процесі розширення. Такі реформи є необхідними не лише для майбутнього України, забезпечуючи їй чіткий інтеграційний шлях, але й для довгострокової стабільності та політичної ваги Європейського Союзу.

Поточна криза: політичні вето як системна загроза

Останніми роками ухвалення рішень у Європейському Союзі дедалі частіше характеризується проблемним використанням права вето, що призводило до блокування важливих політик – зокрема розширення. Вето Болгарії щодо Північної Македонії, вето Греції щодо Албанії чи постійні вето Угорщини щодо України – показові приклади цієї тенденції. Попри те, що Україна виконала критерії для відкриття трьох кластерів – «Основи», «Внутрішній ринок» та «Зовнішні відносини» – Будапешт продовжує блокувати початок переговорного процесу через двосторонні суперечки, не пов’язані зі стандартами вступу до ЄС. Україна добре знає досвід країн-кандидатів із Західних Балкан і очікує подібних викликів.

Ця практика, відома як білатералізація, становить фундаментальну загрозу як для України, так і для функціонування Союзу. Вона відводить процес ухвалення рішень від колективних заслуг і спільних принципів до національних інтересів та політичного торгу, підриваючи єдність і довіру в ЄС. Затримки та невизначеність, що виникають через це, послаблюють здатність ЄС демонструвати силу та узгодженість на міжнародній арені – особливо коли Україна відіграє ключову роль у регіональній стабільності та як бастіон проти зовнішніх загроз, зокрема російської агресії.

Наслідки такого підходу суттєві. Коли держави-члени зривають ініціативи, що виходять за рамки повного консенсусу, внутрішня цілісність ЄС підривається, що ускладнює зусилля щодо забезпечення єдиного фронту у питаннях зовнішньої політики, безпеки та щодо інших викликів. Така фрагментація зменшує світовий вплив ЄС. Вона підриває його здатність діяти рішуче під час криз, ускладнює шлях України до інтеграції та ставить під сумнів довіру до всього процесу розширення. Збитки для порядку денного реформ в Україні величезні, адже без формального розвитку процесу вступу і ЄС, і українське суспільство втрачають найпотужніший важіль впливу на впровадження реформ.

Проблему одностайності слід розглядати в перспективі. Якщо незгода обмежується Угорщиною або ще однією-двома країнами, процес ухвалення рішень залишається переважно керованим, хоча й не гарантованим. Але якщо кількість країн, які застосовують подібні до Угорщини тактики блокування, зросте, ЄС може стати некерованим, незалежно від згоди серед найвпливовіших членів блоку.

Виклик поглиблюється зміною аргументації Угорщини. Раніше головним мотивом блокування був захист прав угорської меншини в Україні. Тепер же Будапешт стверджує, що прийняття України «принесе війну до ЄС». Відповідно, питання вже не у реформах України, а у стратегічному рішенні блокувати вступ незалежно від прогресу. Це залишає дуже мало простору для компромісів. Переважна думка полягає в тому, що дискусію з Угорщиною слід призупинити до завершення виборів у квітні, коли може зʼявитися нове «вікно можливостей». Тому малоймовірно, що теперішні зусилля, особливо з боку України, принесуть практичні результати. Водночас проблема Угорщини – не єдина: вона демонструє ширшу кризу всередині ЄС, спричинену негнучкістю системи ухвалення рішень.

ЄС намагався чинити тиск на Угорщину задовго до того, як відносини між Будапештом і Києвом загострилися. У 2018 році Європейський парламент запустив процедуру за статтею 7 проти Угорщини через занепокоєння станом верховенства права, демократії та фундаментальних прав; відтоді Угорщина перебуває під наглядом за системні порушення у 12 сферах, включно з незалежністю судової влади, корупцією та функціонуванням виборчої системи. З 2018 року процес фактично зупинився на етапі слухань без формального голосування в Раді ЄС щодо визначення «серйозного та тривалого порушення цінностей ЄС». Малоймовірно, що цей процес буде активізовано у теперішньому контексті, принаймні до виборів. Навіть після них необхідна одностайність усіх держав-членів (крім Угорщини). Опір хоча б однієї держави зведе процедуру нанівець. Водночас зростає кількість членів ЄС, які розглядають Угорщину як країну з системними порушеннями цінностей ЄС, а також зростає перелік порушень. Тому ймовірність голосування щодо «серйозного та тривалого порушення» збільшується.

Аналіз SWP щодо публічних голосувань у Раді ЄС демонструє – понад 80% рішень, що вимагали більшості між 2010 і 2024 роками, ухвалювалися консенсусом або квазіконсенсусом. Це свідчить про надзвичайно високий рівень згоди. Отже, культура консенсусу навряд чи постраждає від зміни системи голосування у сфері розширення.

Цікаво, що між 2010 і 2024 роками було накладено 45 вето на рішення, які вимагали одностайності, і третина з них – за останні 18 місяців. З 45 вето Угорщина застосувала найбільше – 19, за нею Польща – 7.

Нагальна потреба у структурній реформі

Головна проблема має системний характер: нинішні правила ЄС вимагають одностайності практично на всіх етапах процесу вступу, хоча це не закріплено в Договорі про ЄС. Така система вразлива до недобросовісних дій з боку окремих членів, перетворюючи вступ на основі заслуг в інструмент політичного блокування. Реформа цих правил є критично необхідною.

Потрібен стратегічний зсув у підходах, який би обмежив використання принципу одностайності лише ключовими моментами, такими як остаточне рішення про вступ і, можливо, завершення переговорів та глав. На всіх проміжних етапах перехід до голосування кваліфікованою більшістю стає необхідним, особливо щоб полегшити шлях України до членства та зберегти підхід, справді заснований на заслугах. Перехід до голосування кваліфікованою більшістю у рішеннях щодо відкриття кластерів і глав, ухвалення базових критеріїв та оцінки прогресу зменшить вплив окремих країн-членів, зробить процес вступу більш передбачуваним і ефективним. Це також не дозволить країнам-кандидатам звинувачувати ЄС у затримках, як це було у випадку з тими державами, які постраждали від білатералізації.

Потрібно також встановити чіткі правила щодо протидії недобросовісним вето – через санкції або механізми перегляду – щоб стримувати блокування виключно з національних мотивів. Реформування процедур дозволить ЄС відновити справедливий, заснований на заслугах шлях до вступу, зміцнити свої процеси та сформувати сильнішу відповідь на геополітичні виклики, водночас надаючи Україні впевненість у її європейському майбутньому.

Аргументація на користь голосування кваліфікованою більшістю

У ЄС зростає підтримка переходу від одностайності до голосування кваліфікованою більшістю – це розглядається як необхідна умова для оптимізації процесу розширення. Використання порогових значень – 55% держав-членів, що представляють щонайменше 65% населення, – пропонує практичне розв’язання проблеми односторонніх вето, які часто блокують важливий прогрес. Йдеться не лише про розширення, а й про сфери зовнішньої політики, фіскальної політики тощо. Є хисткий консенсус серед більшості членів, що реформа необхідна до вступу нових країн, оскільки ухвалювати рішення у Союзі з 30 або 35 членами за нинішньої системи буде надзвичайно складно.

Багато посадовців ЄС стверджують, що перехід давно назрів і має розпочатися з високопріоритетних сфер, таких як зовнішня політика. У своєму виступі «Про стан Союзу» Президентка Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн заявила: «Я вважаю, що ми маємо перейти до голосування кваліфікованою більшістю у певних сферах, наприклад у зовнішній політиці. Час звільнитися від кайданів одностайності».

У контексті переговорів щодо вступу України голосування кваліфікованою більшістю забезпечить низку переваг: запобігатиме блокуванню прогресу окремими державами, надасть процесу передбачуваності та ефективності. Це вкрай важливо, враховуючи стратегічну роль України як політичного партнера та чинника стабільності. Дозволяючи продовжувати переговори без загрози вето, ЄС зміцнює свою спроможність діяти колективно та швидко реагувати на зовнішні загрози. Крім того, перехід до голосування кваліфікованою більшістю продемонструє здатність ЄС реформувати свої структури відповідно до геополітичних вимог, підтверджуючи свою прихильність до справедливості та принципу заслуг. Це також стане сигналом для України та інших країн-кандидатів про серйозне ставлення ЄС до розширення.

Подолання занепокоєнь щодо згуртованості та довіри всередині ЄС

Хоча перехід до голосування кваліфікованою більшістю породжує певні побоювання, зокрема страхи послаблення згуртованості чи руйнування консенсусної культури, ці зміни необхідні, щоб адекватно реагувати на сучасні геополітичні вимоги. Нинішній параліч, спричинений вето, і ключова роль України у трансформації європейського геополітичного ландшафту демонструють, що чинна система не відповідає потребам часу – особливо коли йдеться про швидкі та важливі рішення.

Побоювання, що голосування кваліфікованою більшістю може призвести до фрагментації чи ігнорування інтересів меншості, мають сенс, але їх потрібно зважувати на тлі ризику затяжної бездіяльності. Параліч підриває здатність ЄС діяти глобально та затримує реформи у країнах-кандидатах. Реформа переговорного процесу через запровадження голосування кваліфікованою більшістю для початкових етапів може забезпечити баланс між єдністю та ефективністю. Технічно таку зміну впровадити нескладно й швидко, оскільки ЄС має переглянути лише переговорну рамку, а не договори. Єдина згадка в Лісабонському Договорі – стаття 49 – регулює остаточні рішення про вступ, але не встановлює вимог до проміжних етапів.

Тому запровадження запобіжників – таких як супербільшість та прозорі механізми відповідальності за вето – може захистити інтереси меншості, одночасно підвищуючи ефективність. Ці реформи не суперечитимуть фундаментальним цінностям ЄС, а навпаки адаптуватимуть його інституційну структуру до нових стратегічних реалій. Забезпечення функціонального ухвалення рішень є критичним, особливо у часи, коли такі країни, як Україна, є ключовими для європейської безпеки.

Ширші наслідки та стратегічні переваги реформи

Реформа механізмів управління зміцнить статус ЄС як авторитетного, заснованого на правилах актора. Нинішні затримки та блокади підривають довіру кандидатів, потенційних партнерів і союзників. Демонстрація гнучкості та здатності до адаптації підтвердить спроможність ЄС виконувати свої зобов’язання.

Ще одна перевага – зміцнення внутрішньої згуртованості ЄС. Обмеження права вето на ранніх етапах і чітке визначення порогів для ухвалення рішень допоможе уникнути односторонніх дій, що загрожують амбіціям Союзу. Це сприятиме культурі спільної відповідальності та довіри, підтримуючи рішучу й організовану політику розширення.

Ці реформи також підготують ЄС до майбутніх розширень. Геополітичні зміни продовжують переформатовувати Європу, і більш гнучка система ухвалення рішень гарантуватиме, що ЄС залишиться здатним реагувати на нові виклики та можливості.

Подальші кроки: дорожня карта реформи

Усвідомлюючи нагальну потребу в адаптації інституцій, останні дискусії – як-от німецько-словенська ініціатива, представлена у non-paper (неформальному документі) на початку 2024 року – свідчать про зростання готовності до реформи. За словами офіційних осіб у Брюсселі, до 20 держав-членів ЄС підтримують ідею переходу від одностайності до голосування кваліфікованою більшістю для неключових етапів – відкриття кластерів, визначення базових критеріїв.

Пілотне запровадження голосування кваліфікованою більшістю у переговорах з Україною, зокрема щодо відкриття кластерів, глав та ухвалення базових критеріїв, може стати доказом ефективності. Це дозволить здобути практичний досвід щодо політичного та технічного впливу такої реформи. На першому етапі ЄС може застосувати голосування кваліфікованою більшістю лише для переговорної рамки з Україною – без запуску тривалих юридичних процедур.

Президент Європейської Ради Антоніу Кошта вже робив спроби порушити питання зміни переговорної рамки. За даними деяких брюссельських посадовців, була спроба включити це до порядку денного неформального саміту ЄС у Копенгагені, але для цього рішення не знайшлося підтримки. Угорщина та ще кілька неназваних країн виступили проти.

Ключове питання – як переконати всі країни-члени погодитися на перехід до голосування кваліфікованою більшістю на окремих етапах, адже це також потребує одностайності, включно з тими, хто блокує процес зараз. Парадоксально, але ЄС потребує одностайності, щоб відійти від одностайності.

Аргумент, що перехід до голосування кваліфікованою більшістю зменшить можливість контролювати розширення з боку країн-членів, суттєво перебільшений. По-перше, країни не втратять право вето – вони все ще зможуть блокувати закриття переговорів. По-друге, усі держави ЄС мають пройти «подвійну одностайність»: окрім рішення Ради, їхні національні парламенти повинні ратифікувати Договір про вступ.

Отже, спроможність блокувати процес до остаточного вступу повністю зберігається. Варто також згадати випадок грудня 2023 року: Угорщина блокувала рішення, але просто вийшла з кімнати, і рішення було ухвалене. Така ситуація може повторюватися, якщо Угорщина отримає відповідний стимул.

Отже, життєво важливо досягнути консенсусу, наголошуючи на стратегічному значенні України, необхідності ефективності реформ та врахуванні уроків нинішньої системи. Враховуючи геополітичну терміновість, реформи мають бути ухвалені до наступного виборчого циклу 2028 року. Вікно можливостей – саме зараз, коли всі ключові актори думають про зміцнення ЄС. Після 2028 року політичний ландшафт може змінитися, створюючи нові перешкоди для розширення.

Висновок

Нинішня ситуація підкреслює недосконалість структур ухвалення рішень ЄС для адекватного реагування на геополітичні виклики XXI століття. Вето, зокрема угорське щодо України, загрожують довірі, стратегічному впливу та внутрішній згуртованості ЄС. У час зовнішнього тиску та регіональних конфліктів адаптація інституційних механізмів стає нагальною.

Голосування кваліфікованою більшістю – практичний і необхідний інструмент відновлення ефективності процесу розширення, забезпечуючи країнам-кандидатам, як-от Україні, чіткий та реалістичний шлях до інтеграції. Ці реформи не лише розв’яжуть наявні питання, а й забезпечать ЄС більш стійку та централізовану систему ухвалення рішень.

Безперечно, голосування кваліфікованою більшістю не вирішує всіх політичних проблем процесу розширення. Водночас воно дозволяє змістити відповідальність за подальший поступ на країни-кандидати та дає їм змогу розпочати формальний процес наближення до acquis.

Невдача у впровадженні цих змін означатиме поступову втрату лідерства, підрив спільної безпеки Європи та розмивання основоположних цінностей ЄС. Натомість швидкі рішучі дії підтвердять здатність ЄС до адаптації, зміцнять довіру кандидатів і посилять глобальну роль Союзу.

На кону – майбутнє України, стабільність регіону та міжнародний авторитет ЄС. Запровадження голосування кваліфікованою більшістю, реформування переговорної рамки та посилення механізмів відповідальності – це необхідні кроки, щоб забезпечити ефективність, довіру та єдність Союзу.

Інтеграція України – це не лише питання політики, а питання стратегічного значення, що є тестом на вірність ЄС власним принципам розширення, демократії та стабільності. Україна стоїть на чолі цього важливого переходу, представляючи географічну і символічну передову європейських ідеалів і безпеки.

З огляду на російську гібридну війну проти країн ЄС і потенційну повномасштабну війну, Брюсселю важливо бути впевненим, що Україна є частиною Союзу в разі нападу Росії на ЄС.

Хоч нині обставини не сприяють реформуванню, «вікно можливостей» може відкритися під тиском внутрішніх і зовнішніх факторів – особливо після певних політичних циклів, зокрема в Угорщині. Тому вкрай важливо напрацювати відповідні пропозиції до того, як така можливість зʼявиться.