Стаття Маріанни Фахурдінової, аналітикині Центру «Нова Європа», для Ukraine verstehen – проєкту німецього аналітичного центру Zentrum Liberale Moderne, спрямованого на промоцію України в Німеччині. Статтю було перекладено німецькою мовою фахівцями Ukraine verstehen.
Спочатку реформи, потім членство – це незмінна риторика Заходу зі вступу України до НАТО, яку в черговий раз підтвердили на саміті Альянсу 14 червня цього року. «Ми повторюємо рішення, прийняте на Бухарестському саміті 2008 року про те, що Україна стане членом Альянсу. Успіх широкомасштабних, стійких та незворотних реформ (…) буде мати вирішальне значення у створенні підґрунтя для процвітаючої та мирної України», – йдеться у фінальному комюніке саміту Альянсу. Однак до якої міри Україні потрібно провести реформи, щоб її визнали достатньо готовою до здійснення наступних кроків у євроатлантичній інтеграції? І чому в Україні вважають наявний рівень співпраці з Альянсом недостатнім для проведення відповідних внутрішніх трансформацій?
Які реформи вже ініціювала Україна за підтримки НАТО?
Україна вперше на офіційному рівні заявила про своє прагнення стати членом НАТО у 2002 році, а у 2008 році на Бухарестському саміті Альянсу держави-члени визнали, що одного дня Україна та Грузія стануть членами НАТО. Впродовж останніх 13 років політична ситуація в Україні була доволі турбулентною, однак з 2014 року Україна залишається відданою європейському та євроатлантичному курсу. Відтоді Україні вдалось також зробити суттєвий прогрес у впровадженні демократичних реформ, що стало можливим у першу чергу завдяки співпраці із міжнародними партнерами, зокрема НАТО. Йдеться передусім про такі реформаторські здобутки України.
Початок нових спецслужб. Значною мірою завдяки НАТО, Україна нарешті розпочала трансформувати Службу безпеки (СБУ), яка свого часу була створена за аналогією з радянським КДБ. Реформа передбачає позбавлення СБУ невластивих їй повноважень у сфері протидії корупції та боротьби з економічними злочинами. За рекомендацією Альянсу, у 2020 році в Україні було також ухвалено новий закон про розвідку, який створив передумови для більш ефективної роботи розвідувальних органів в умовах російської агресії.
Цивільний міністр оборони. Завдяки співпраці з НАТО в Україні було введено норму, що Міністерство оборони повинна очолювати цивільна особа, згідно із загальноприйнятою практикою держав-членів НАТО. Запровадження такої норми стало початком світоглядної еволюції та першим кроком на шляху до створення цивільного демократичного контролю за силами оборони держави.
Невикористання збройних сил України в політичних цілях. Існує думка, що тривала співпраця з Альянсом мала вплив на розмежування армії та політики в Україні: збройні сили держави не були використані проти мирних протестувальників ні під час Помаранчевої революції у 2004 році, ні під час Революції Гідності у 2014 році.
Запуск реформи концерну «Укроборонпром». «Укроборонпром» – об’єднання державних підприємств різних галузей оборонної промисловості України. Корпоративна система управління цими підприємствами стане одним із головних показників взаємосумісності з НАТО. Тож в Україні було розпочато відповідну реформу, яка в результаті створить умови для залучення інвестицій та початку роботи з іноземними компаніями, зокрема з країн Альянсу.
Позитивні зміни у збройних силах. Реформування сержантського корпусу ЗСУ відбулось в Україні за найкращими практиками НАТО — реформування структури сержантських посад, вдосконалення системи грошового забезпечення, забезпечення житлом. Позитивні зміни спостерігаються й у питаннях медичного забезпечення військових, військової освіти тощо.
Взаємосумісність з НАТО. Щоб армії держав-членів та держав-партнерів Альянсу могли швидше та ефективніше взаємодіяти під час спільних операцій або навчань, вони приводять різні військові параметри (види озброєння, способи ведення війни тощо) до одного стандарту, що закріплюється у спеціальних документах Альянсу – STANAGs (NATO Standardization Agreements). Україна добровільно взяла на себе зобов’язання впроваджувати такі стандарти НАТО у своїх збройних силах та, за даними відповідного дослідження Центру «Нова Європа», станом на початок 2021 року впровадила близько 20% стандартів Альянсу, що більше або приблизно дорівнює рівню деяких держав-членів НАТО.
Як бачимо, Україні вдалось провести низку суттєвих трансформацій, які Альянс пріоритизував у двосторонніх відносинах. Однак, вочевидь, в НАТО вважають, що цих зусиль недостатньо для подальшої євроатлантичної інтеграції України. Яких буде достатньо? Щоб це зрозуміти, у поточному році українська влада запропонувала НАТО визначити чіткий перелік реформ, виконання яких відкриє для України двері навіть не до членства, а принаймні до Плану дій щодо членства (ПДЧ) – інструменту, який, з одного боку, спрямований на підготовку країн-аспірантів до вступу в Альянс, однак, з іншого боку, цього вступу автоматично не гарантує. У НАТО, втім, відмовили такій ініціативі України.
Боротьба з корупцією як ключовий фактор реформ
Водночас, загальновідомо, що одним із головних очікувань від України з боку ЄС і НАТО залишається викорінення корупції. Про це заявляв і президент США Джо Байден після саміту Альянсу у червні цього року: «Їм [Україні] все ще потрібно вичистити корупцію, відповідати іншим вимогам, щоб почати виконувати ПДЧ в НАТО». Однак як у діалозі України з НАТО бракує чіткого та осяжного переліку необхідних реформ для подальшої інтеграції, так само залишається незрозумілим, що буде індикатором успішної боротьби з корупцією. І чи не вартий заохочення вже той суттєвий прогрес, який вдалось здійснити в Україні у боротьбі з корупцією після 2014 року?
– Найбільш успішними з антикорупційних інституцій, створених в Україні після 2014 року, є Національне антикорупційне бюро (НАБУ) і Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП). До цього в Україні не існувало жодного подібного органу, а антикорупційна діяльність часто зводилася до боротьби з політичними опонентами. За 6 років роботи НАБУ та САП було притягнуто до відповідальності понад 500 осіб, серед яких здебільшого високопосадовці. Лише у 2020 році внаслідок кримінальних проваджень НАБУ та САП державі було повернуто 1,9 мільярда гривень.
– Початок роботи Вищого антикорупційного суду (ВАКС), який створили з метою, щоб робота НАБУ і САП не була похована у судах загальної юрисдикції. До сфери його повноважень належить розгляд справ НАБУ щодо корупції серед високопосадовців. Найбільше досягнення у створенні ВАКС — обрання суддів на основі відкритого конкурсу із залученням Громадської ради міжнародних експертів. Масштабування такого підходу на всю судову систему може стати запорукою успішної судової реформи.
– З 2016 року в Україні було створено один із ключових антикорупційних інструментів – безпрецедентну систему електронного декларування доходів та майна усіх державних посадовців та членів їхніх сімей, що було одним із очікувань Альянсу у 2015 році. Е-декларування збільшило прозорість, а за недекларування доходів та незаконне збагачення було введено відповідальність.
– Збільшення прозорості в різних сферах – одна з важливих вимог Альянсу до держав-кандидатів на членство. Тож у НАТО вітали створення в Україні відкритої електронної системи публічних закупівель ProZorro, що призвело до заощадження 4,7 мільярда доларів бюджетних коштів із 2016 року. До слова, до 2014 року в Україні майже не проводилось відкритих тендерів, що сприяло розквіту корупції. За пропозицією НАТО в Україні також розпочали реформу оборонних закупівель, що сприятиме зниженню корупційних ризиків у цій сфері, – відповідний закон було ухвалено у 2020 році.
Таким чином, в Україні є історії успіху із запуском низки реформ у різних сферах, включно з боротьбою з корупцією. Однак проблема полягає у тому, що проведення таких реформ не є стабільним та часом стикається з внутрішнім спротивом. Наприклад, існують спроби зняти кримінальну відповідальність за недостовірне декларування чиновників або заблокувати розгляд справ щодо високопосадової корупції у ВАКС тощо. Це можна пояснити тим, що держави з напів усталеними демократіями, що стали на шлях масштабного реформування, стикаються із труднощами на цьому шляху, тож потребують підтримки і заохочення з боку міжнародних партнерів, які мають кращий досвід із впровадження відповідних норм та практик.
Підхід обумовленості – корисний інструмент для проведення реформ
Україна переконалась в ефективності підходу обумовленості (реформи є передумовою для отримання винагород) на власному досвіді – у межах Плану дій щодо візової лібералізації з ЄС (ПДВЛ), співпраці з Міжнародним валютним фондом (МВФ) тощо. Свого часу ПДВЛ дав серйозний поштовх низці реформ насамперед тому, що цінність безвізу була зрозуміла пересічним українцям, а політики, які публічно декларували проєвропейську позицію, змушені були реалізовувати подекуди непопулярні «безвізові реформи» навіть всупереч власному бажанню.
На механізмі обумовленості (що успішніші реформи, тим більші шанси на членство) заснований і ПДЧ – практичний інструмент НАТО, спрямований на підготовку країн-аспірантів до членства. Наприкінці 1990х в Альянсі зрозуміли, що пострадянські країни будуть ефективніше впроваджувати реформи, необхідні для вступу, за підтримки партнерів, тож у 1999 році було запроваджено інструмент ПДЧ. У своєму дослідженні «Маршрут до членства» Центр «Нова Європа» відшукав підтвердження тому, що свого часу ПДЧ став потужним інструментом для впровадження реформ в країнах Балтії та Східної Європи.
Естонські дослідники зауважують, що ті реформи, яких було досягнуто у країні, впроваджені «завдяки стимулу членства, тиску з боку держав-партнерів, жорстким відгукам та оцінці з боку НАТО, а також рішучості та співпраці країн Балтії». Понад те, впроваджені реформи позитивно налаштували на зміни суспільство, що дозволило уряду провести й інші непопулярні, але необхідні внутрішні трансформації.
Свого часу корупцію вважали «головною перешкодою для членства Румунії в НАТО». Співпраця з партнерами допомогла країні зробити надзвичайний прогрес у цьому напрямку, а рішення запросити Румунію розпочати переговори про вступ до НАТО «стало серйозним імпульсом для збільшення національної самовпевненості» та «вивільнило позитивну енергію» для подальшого впровадження реформ.
Голова місії Хорватії при НАТО Давор Божинович також свого часу зауважував, що країні вдалося досягнути суттєвого прогресу в реформах у рамках ПДЧ: «Коли Хорватія взяла на себе відповідальність проводити реформи, НАТО взяло на себе зобов’язання надавати поради в цьому процесі та спрямовувати Хорватію до членства в рамках ПДЧ».
Як НАТО може стати рушійною силою демократичних реформ в Україні
Таким чином, ПДЧ, заснований на механізмі обумовленості, міг би стати потужним драйвером реформ і в Україні, які почала, однак не довершила історія з «безвізом». Наразі країна знаходиться на важливому етапі, коли існує ризик зворотності реформ, розпочатих в рамках ПДВЛ. ПДЧ міг би допомогти зберегти та закріпити реформаторський успіх, адже осяжні «морквинки» або заохочення у вигляді членства в Альянсі за виконання домашнього завдання спонукали б політиків більш активно впроваджувати необхідні реформи.
На цьогорічному саміті Альянсу в Брюсселі підтвердили, що Україна стане членом НАТО через ПДЧ, однак жодних конкретних термінів, держави-члени НАТО, очікувано, не назвали. Впродовж часу тема ПДЧ для України стала токсичною, з огляду на те, що свого часу цей дуже технічний інструмент політизувала Російська Федерація, яка виступала проти подальшого зближення України та Грузії з Альянсом. В результаті, словосполучення «ПДЧ для України» стало асоціюватись в Альянсі із «війна з Росією». Тож очевидно, що в НАТО наразі немає політичної волі для надання Україні ПДЧ.
Саме з огляду на це низка провідних неурядових організацій України виступила з ідеєю розробити для України альтернативний до ПДЧ інструмент, «План сумісності з НАТО» – амбітну дорожню карту реформ, якісне виконання якої дозволить Україні вийти на етап офіційної підготовки до членства. Важливо розуміти, що громадянське суспільство, яке небезпідставно прагне зацементувати успіх реформ, представляє ту свідому частину українців, які бачать свою країну в НАТО. За даними чисельних опитувань, ця цифра впродовж останніх років становить щонайменше 50% населення і є безпрецедентною з часів отримання незалежності України. Навіть у південних та східних регіонах країни НАТО здебільшого розглядається як партнер, співпрацю з яким потрібно посилювати.
Натомість в Альянсі зазначають, що в Україні вже є необхідні інструменти для підготовки до членства: «Річні національні програми (РНП) в рамках Комісії Україна-НАТО залишаються механізмом, за допомогою якого Україна здійснює реформи, що стосуються її прагнень до членства в НАТО», – йдеться у комюніке саміту Альянсу 2021 року. Надання Україні замість ПДЧ такого компромісного інструменту як РНП у 2008 році мало на меті одним пострілом вбити двох зайців – не провокувати Росію та, водночас, підтвердити заяву Бухарестського саміту про те, що одного дня Україна стане членом Альянсу.
Річні національні програми, ідентичні за структурою із ПДЧ, дійсно є інструментом із впровадження реформ, однак у їх нинішньому вигляді не здатні впоратися зі своєю реформаторською місією. Це відбувається через брак належного моніторингу за впровадженням реформ з боку НАТО, відсутність чітко визначених пріоритетів в імплементації реформ та, найголовніше, відсутність взаємозв’язку між ефективним виконанням РНП та майбутнім членством. У своєму новому дослідженні Центр «Нова Європа» запропонував суттєво посилити РНП (наприклад, додати моніторинг з боку НАТО), яка у такому вигляді сама могла б стати тим «Планом сумісності з НАТО», на основі якого Україну можна було б приймати в Альянс, коли для цього з’явиться необхідне вікно можливостей.
Таким чином, Україна розглядає членство в НАТО не лише як безпекову парасольку для себе, а в першу чергу як спосіб подальшої демократизації та впровадження глибинних реформ. Надання Україні чіткої дорожньої карти з осяжною перспективою членства (чи-то у форматі ПДЧ, посиленої РНП або «Плану сумісності») суттєво прискорило б впровадження таких реформ. Це співпадає і з інтересами держав-членів Альянсу, адже процвітаюча демократична Україна – не лише надійний партнер, але і приклад для інших країн пострадянського простору.
