Маріанна Фахурдінова,
аналітикиня Центру «Нова Європа» для Ukraine verstehen
Стаття німецькою за посиланням на сайті LibMod – Zentrum Liberale Moderne.
Після того, як Україна влітку виграла битву за статус кандидата на членство в ЄС, вона лише збільшила свої євроінтеграційні амбіції та ставить за мету відкрити переговори про членство в ЄС якнайшвидше. З цією метою держава відчайдушно намагається імплементувати 7 пост-кандидатських реформ, рекомендованих Європейською Комісією, до початку 2023 року. Утім, український ентузіазм може зменшитись із часом, якщо ЄС десятиліттями триматиме Україну на порозі, як країни Західних Балкан. Ця стаття аналізує, яким є прогрес України на шляху до членства, та чи поділяє Брюссель амбіції Києва у цьому напрямку.
Синергія зусиль
Надання Україні статусу кандидата на членство в ЄС у червні цього року стало не тільки вагомим жестом підтримки для українського народу, але і великою перемогою згуртованого фронту українських посадовців та громадських діячів.
Адвокатування надання Україні статусу кандидата в європейських столицях відбувалось за безпрецедентного об’єднання зусиль уряду, парламенту, експертної спільноти та громадянського суспільства в цілому, яке широко підтримувалось українським населенням – близько 90% громадян виступають за членство України в ЄС.
Надання Україні статусу кандидата стало визнанням того, що Україна дійсно належить до європейської родини та достойна бути серед держав-членів ЄС у майбутньому. Водночас, із ухваленням цього рішення ЄС перекинув м’яч на сторону України. І тепер українська сторона повинна зробити пас, запровадивши низку реформ.
Відчуття вирішальності моменту, напевно, найкраще характеризує настрої можновладців та експертної спільноти на цьому етапі європейської інтеграції України. Утім, наскільки успішно Україна виконує взяті на себе зобов’язання?
Громадськість на варті
Після отримання статусу кандидата Україна взяла на себе зобов’язання імплементувати 7 реформ, що стосуються верховенства права, антикорупції, медіа та національних меншин, рекомендованих Європейською Комісією. Виконання цих рекомендацій є важливою передумовою, без якої не відбудеться перехід до наступного етапу євроінтеграції України – відкриття переговорів про членство в ЄС, під час яких Україна буде уніфікувати своє законодавство із законодавством ЄС у 35 різних сферах.
Водночас, такий підхід обумовленості (реформи в обмін на переговори) є суттєвим важелем (leverage) для ухвалення владою важливих реформ. Раніше підхід обумовленості вже успішно застосовувався закордонними партнерами для запровадження безвізового режиму між Україною та ЄС, надання коштів від МВФ тощо. Ці кейси стали історіями успіху не в останню чергу завдяки українській експертній спільноті та громадянському суспільству, які незмінно були поруч: моніторили цей процес, скеровували українських можновладців та не давали їм зійти зі шляху реформ.
Так само зараз, відчуваючи співвідповідальність за успішне проведення реформ, Центр «Нова Європа» спільно з низкою впливових профільних аналітичних центрів почали проводити незалежний моніторинг запровадження 7 реформ, рекомендованих Україні Європейською Комісією. Після отримання статусу кандидата українські неурядові організації провели вже два таких моніторинги.
Для більш точного розуміння, на якій стадії перебуває Україна, Центр «Нова Європа» оцінював стан виконання кожної з реформ за десятибальною системою, базуючись на оцінках різних секторальних експертів. Попри війну та усі труднощі, які вона створює для України, можемо впевнено констатувати – поступ є! І темпи запровадження пристойні.
7 кроків до відкриття переговорів
У листопаді загальний експертний бал становив 4,7 з 10 можливих за 5 місяців кандидатства. При цьому прогрес у виконанні спостерігався у всіх сферах – за жодною із реформ експерти не поставили 0 балів. Станом на середину грудня експертна оцінка вже була би інакшою, адже ситуація розвивається динамічно. Лише минулого тижня український парламент ухвалив одразу три важливі євроінтеграційні закони, а ЄС публічно визнав прогрес України у запровадженні реформ.
Зокрема, Верховна Рада ухвалила та президент підписав закон про національні меншини (спільноти), що має забезпечити їх права на законодавчому рівні, а також закон про медіа, який передбачає узгодження українського законодавства з Директивою ЄС про аудіовізуальні медіапослуги. Ухвалення обох законів в останній редакції було в цілому сприйнято експертами позитивно. До другого читання обидва законопроєкти були доопрацьовані з урахуванням коментарів з боку ЄС (про національні меншини) та представників громадських та медіа організацій (про медіа). Ухвалення цих законів було ядром двох рекомендацій ЄС, однак для повного їх виконання українській стороні необхідно буде запровадити ще кілька додаткових законодавчих актів: наприклад, закон про телерекламу тощо.
Закон про реформу Конституційного Суду України (КСУ), який Рада так само ухвалила у грудні і вже підписав президент, отримав натомість не такі позитивні відгуки. Він передбачає запровадження конкурсної процедури для призначення суддів до КСУ у майбутньому для запобігання корупції. На початковому етапі розробку законопроєкту вітали. Утім механізм призначення суддів, прописаний в останній редакції закону не є ідеальним. На думку експертів та Венеційської комісії, у Дорадчу групу експертів, яка перевірятиме кандидатів до КСУ, варто було включити сьомого члена – наразі передбачено 6 (3 незалежних міжнародних експерти та 3 представники влади). Наприкінці грудня Європейська Комісія також висловила побажання, щоб українська сторона врахувала рекомендацію Венеційської комісії.
Окрім закону про КСУ у сфері судової реформи Україна зобов’язалась також здійснити відбір членів до Вищої ради правосуддя (ВРП) та Вищої Кваліфікованої Комісії Суддів (ВККС). Реформа цих двох найважливіших органів української судової фактично визначать, як виглядатиме українська судова система у найближчі кілька десятків років: посадовці із ВРП та ВККС повинні будуть набрати не менше 3 000 нових українських суддів та завершити кваліфікаційне оцінювання діючих суддів. Попри війну Україна все ж рухається і до цієї мети: у ВРП наразі заповнено 7 посад з 21, конкурс на посади ВККС триває. Очікується, що оцінку кандидатів буде здійснено на початку 2023 року.
У сфері антикорупції надзвичайно позитивною новиною стало призначення 28 липня керівником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) Олександра Клименка. Експерти відзначають, що з того часу в Україні значно поліпшилось проведення ефективних розслідувань топ корупції, зокрема було оголошено підозри низці топ посадовців. На черзі – проведення конкурсу на посаду директора НАБУ, наразі завершився прийом документів, до конкурсу допущені 74 кандидати. Призначення керівників цих установ важливе для повноцінного та більш ефективного функціонування всієї системи боротьби з корупцією.
Станом на грудень Україна вже також ухвалила низку законодавчих актів у сфері боротьби з відмиванням коштів, у влади є напрацювання для реформи правоохоронного сектору. Уряд зазначає, що у України є всі шанси завершити імплементацію більшості реформ на початку 2023 року, включаючи, завершення перевірки на доброчесність кандидатів на посади у ВРП та ВККС; ухвалення Комплексного стратегічного плану реформування правоохоронного сектору; імплементацію антиолігархічного закону згідно з рекомендаціями венеціанської Комісії тощо.
І хоча представники експертної спільноти намагаються обережніше прогнозувати імовірні терміни виконання рекомендацій ЄС, наявність амбітних внутрішніх дедлайнів має на меті продемонструвати європейцям рішучість української сторони та підштовхнути ЄС рухатись із Україною на одній швидкості.
Європа різних швидкостей
Після переходу України з політики сусідства до політики розширення Європейський Союз несе співвідповідальність за якість та темпи руху України до членства, адже тепер ЄС має не лише оцінювати, але і допомагати Україні імплементувати реформи. Утім, вже у перші місяці кандидатства у Києві зрозуміли, що ЄС, для якого рішення про надання Україні статусу кандидата стало проривним влітку, нині не поспішає за амбіціями України.
Зокрема, для Києва прикрою несподіванкою стало рішення про те, що Європейська комісія звітуватиме про виконання Україною семи пост-кандидатських реформ лише восени 2023 року, тоді як українська сторона встановила для себе амбітний внутрішній дедлайн запровадити ці реформи ледь не до кінця 2022 року. Логіка Брюсселя полягала в тому, що із настанням зими першим пріоритетом є фінансова допомога Україні, підтримка енергетичної інфраструктури, гуманітарна допомога населенню. У Києві поміж тим наголошували, що попри наявність більш нагальних потреб, європейська інтеграція має залишатись на порядку денному двосторонніх відносин.
При цьому, на певному етапі ці відносини можна було охарактеризувати історичним терміном «Європа різних швидкостей», адже Україна демонструвала більшу готовність інтегруватись, ніж ЄС розширюватись. Зокрема, почасти затягування у впровадженні єврореформ в Україні відбувалось саме через зволікання з боку ЄС. Так, Україна тривалий час очікувала висновки європейської сторони щодо законопроєктів про медіа та про національні меншини. На висновок Венеційської Комісії щодо антиолігархічного закону українська сторона взагалі чекає з 2021 року тощо.
Тож не дивно, що в Україні вітали висновок Ради ЄС про розширення, стабілізацію та процес асоціації, у якому ЄС підтвердив готовність Європейської Комісії провести попередню оцінку виконання пост-кандидатських реформ вже навесні 2023 року. Це рішення неодноразово адвокатували у Брюсселі українські можновладці та експерти, президент Володимир Зеленський закликав до нього у своєму зверненні до саміту лідерів ЄС минулого тижня. Такий крок демонструє готовність ЄС рухатись на одній швидкості з Україною.
Проте наразі невідомо, чи готовий ЄС розділити іншу амбіцію Києва – якнайшвидше відкриття переговорів про вступ, що по суті є технічним процесом уніфікації законодавства України із правом ЄС. Рішення про відкриття переговорів – політичне, тож залежатиме не тільки від прогресу України, але і від бажання держав-членів ЄС. Щодо цього у самому ЄС лунали голоси про те, що перш ніж приймати нових членів, у Союзі потрібно провести внутрішню реформу – перейти від ухвалення рішень консенсусом до ухвалення рішень більшістю голосів.
На думку української сторони, такий підхід є котрпродуктивним. Натомість ми пропонуємо – давайте реформуватись одночасно! Розуміючи виклики, які сьогодні існують в ЄС, Україна готова до поетапної інтеграції в ЄС, розбиваючи процес приєднання на кілька етапів – відкриття переговорних позицій (chapters), долучення до єдиного ринку та чотирьох свобод і лише тоді членство. Цей процес запровадження acquis communautaire в Україні жодним чином не заважатиме ЄС паралельно проводити свою внутрішню реформу. Надзвичайно позитивним у цьому контексті видається пропозиція Ради ЄС до Європейської Комісії підготувати покроковий план для полегшення доступу України до єдиного європейського ринку.
Таким чином, успіх української євроінтеграції залежатиме не лише від прогресу України, але і від готовності ЄС бути більш поворотким, ухвалювати швидкі, але справедливі merit-based рішення щодо нашого подальшого просування до членства. Демократична, стабільна та процвітаюча Україна – в інтересах самого ЄС. Тож українська сторона сподівається на підтримку та рішучість ЄС у цьому питанні.
