Стаття аналітикині Центру “Нова Європа” Маріанни Фахурдінової для Європейської правди.
Стаття є скороченим викладом аналітичного дослідження “Невикористаний потенціал ООН: чи є шанс в організації виправдати своє існування?”.
Війна Росії проти України вкотре показала неспроможність ООН не тільки запобігати новим війнам, але і зупиняти вже розпочаті.
Роботу організації, створеної для забезпечення миру і безпеки, паралізує держава, яка, за словами президента Зеленського, перетворила право вето в Раді безпеки на право смерті. Вже похована багатьма експертами та науковцями, ООН викликає дедалі більше розчарувань і у пересічних громадян, які цілком справедливо запитують: “Чи потрібна нам взагалі така ООН?”.
Тож чи можна розблокувати роботу ООН? В контексті України це питання звучить дуже конкретно: як позбавити країну-агресора права вето у Раді безпеки ООН?
Подолати вето РФ
Після окупації Криму Росією та початку війни на Донбасі діяльність ООН в Україні здебільшого зводилась до гуманітарного реагування та допомоги з подолання наслідків агресії.
З 2014 року Україна отримала через систему ООН більше $700 млн, які були спрямовані на допомогу внутрішньо переміщеним особам та проєкти розвитку.
Водночас моніторингова місія ООН з прав людини, яка діє в Україні з 2014 року, змогла зафіксувати чимало порушень прав людини на сході України та в окупованому Криму, які доповнюватимуть доказову базу злочинів Росії в Україні.
Політична залученість ООН обмежувалась лише резолюціями Генеральної асамблеї ООН (про територіальну цілісність України, права людини в Криму, мілітаризацію півострова тощо), які мають рекомендаційний характер.
Утім, не варто недооцінювати їхню важливість – резолюції ГА, у яких чітко кваліфікується, що Росія є агресором і здійснила окупацію певних українських територій, є підставою для позовів України до Міжнародного суду ООН, Міжнародного кримінального суду тощо.
Можливість ООН вживати більш рішучих дій (військових або у формі санкцій) для встановлення миру в Україні була обмежена правом вето держави-агресора в Раді безпеки ООН.
Зокрема, спроба введення миротворчого контингенту ООН на Донбас та обов’язкова до виконання резолюція РБ про негайне припинення повномасштабного вторгнення в Україну (від 25 лютого 2022) були поховані через вето РФ.
У Статуті ООН немає прописаної процедури виключення постійного члена Ради безпеки з її складу, адже Статут ООН створювали під себе саме постійні члени РБ – країни-переможниці у Другій світовій війні та єдині визнані країни-володарки ядерної зброї.
Тому Україні необхідно шукати інші, креативніші підходи позбавлення Росії її впливу в ООН.
Сценарій 1. “Вирвати жало”
Стаття 27.3 Статуту ООН відкриває шлях до позбавлення Росії права голосу в питаннях, пов’язаних із війною в Україні.
Згідно з цією статтею, постійний член РБ ООН, що є стороною спору, повинен утримуватись від голосувань щодо питань, які стосуються цього спору.
Два основних застереження, які існують в Україні щодо процедури: 1) чи не будуть інші постійні члени РБ ООН проти такого прецеденту та 2) як юридично довести, що Росія є стороною спору з Україною.
У першому випадку говорити про прецедент не доводиться. За 76 років існування ООН стаття 27.3 вже застосовувалась, утім, доволі нечасто – за різними даними, від 5 до 10 разів – і дуже давно, здебільшого між 1946 і 1951 роками, на початку існування організації.
Останній випадок відмови країни від голосування відповідно до статті 27.3 був у 1960 році, тобто 62 роки тому. Утім, тривале незастосування статті 27.3 не означає неможливість повернення до такої практики. Головне, щоб на це була політична воля.
При цьому в більшості випадків члени Ради безпеки підкорювались цьому правилу добровільно.
Інші країни вже двічі апелювали до того, що Росія мала б утриматись від голосувань у питаннях, що стосувались України, згідно зі статтею 27.3, проте робили це вже після відповідних голосувань.
Отже, для української сторони перемогою було би забезпечити застосування статті 27.3 напередодні голосування.
Що стосується іншого застереження – необхідність юридичного доведення наявності “спору” між Україною та Росією – можливо, саме воно було однією з причин тривалого неініціювання Україною застосування статі 27.3. Однак тепер у України є низка аргументів, якими можна обґрунтувати наявність “спору”.
По-перше, на відміну від резолюції ГА ООН 2014 року про територіальну цілісність України, резолюція 2022 року про агресію проти України містить чітке формулювання про те, що РФ здійснила “агресію” проти України і обидві країни є сторонами “конфлікту”.
По-друге, Україна подала до Міжнародного суду ООН два позови проти Росії, що і є спором. І якщо в останньому позові “Україна проти Росії” від 26 лютого 2022 року ще немає юрисдикційного рішення суду про те, чи він може його розглядати, то у першій великій справі “Україна проти Росії” від 2017 року по суті встановлено, що суд має юрисдикцію розглядати справу. Тобто спір існує, і Росія є його стороною.
По-третє, Україні, можливо, не варто вигадувати велосипед. Оскільки питання застосування статті 27.3 історично виникало неодноразово та викликало спротив з боку постійних держав-членів РБ ООН, ГА ООН ще у 1947 році заснувала Тимчасову комісію, яка постановила, що спір виникає: “кожний раз, коли держава, яка виносить справу на розгляд Ради безпеки, стверджує, що дії іншої держави щодо неї становлять порушення міжнародного зобов’язання або ставлять під загрозу (…) підтримання міжнародного миру та безпеки (…), а держава чи держави, які є суб’єктом цих звинувачень, оскаржують або не визнають факти, про які йдеться (…)”.
Зрештою, альтернативним варіантом, є резолюція ГА ООН, яка попросила б Суд ООН винести консультативний висновок (який не є юридично обов’язковим рішенням), чи є Росія стороною конфлікту та чи діє у цій ситуації стаття 27.3.
Сценарій 2. “Вигнати самозванця”
Інший потенційний шлях – виключення Росії зі складу Ради безпеки у принципі.
Сьогодні цю ідею публічно декларує українська сторона, зокрема, промотує постійний представник України при ООН Сергій Кислиця.
Якщо читати букву Статуту ООН, то Росії в РБ ООН немає, постійним членом РБ ООН є СРСР.
Головна ідея української сторони полягає у тому, що Росія стала правонаступницею СРСР в ООН та в Раді безпеки на основі усної домовленості, без жодного процедурного рішення або резолюції. Таким чином, можна говорити про те, що участь та голос Росії в РБ ООН є неправомірними.
За усталеною практикою нові країни, що з’явились після розпаду більшої країни на кілька нових або після злиття кількох країн в одну, вступали в ООН, за що голосувала Генеральна асамблея.
Через таку процедуру свого часу проходили Індія, Пакистан, Бангладеш, Чехія і Словаччина, країни колишньої Югославії, Руанда, Бурунді тощо.
Через цю формальну процедуру перевступу мала би пройти після розпаду СРСР і РФ. Натомість рішення про правонаступництво Росії базується на основі листа президента РРФСР Бориса Єльцина від 24 грудня 1991 року до генерального секретаря ООН про те, що Росія продовжуватиме членство СРСР в ООН та РБ за підтримки країн СНД. Однак на момент подання листа жодного нормативного підтвердження такої підтримки не існувало.
Країни СНД дійсно ухвалили рішення про підтримку правонаступництва РФ в ООН, але пізніше – у день підписання Алма-Атинської декларації, яка підтвердила припинення існування СРСР і визначила принципи взаємовідносин країн СНД.
Утім, Грузія та країни Балтії не були підписантами декларації, а Україна зрештою ніколи не ратифікувала Статут СНД.
Тож формально не усі колишні республіки СРСР висловили свою підтримку правонаступництва РФ в РБ ООН.
Ба більше, жодного офіційного документа на рівні ООН прийнято не було.
В історії ООН вже був прецедент виключення одного постійного члена з РБ ООН та його заміни іншим суб’єктом. Свого часу, 27 жовтня 1971 року, Китайська Республіка (нині Тайвань) була виключена з РБ ООН, а її місце посіла КНР. Генеральна асамблея ухвалила резолюцію про те, що тільки КНР є законним представником китайського народу, і що членство в ООН в цілому і в РБ зокрема має перейти до КНР.
Для реалізації такого плану українська сторона могла би ініціювати резолюцію ГА ООН з проханням до Міжнародного суду ООН винести консультативний висновок (юридично не зобов’язуюче рішення) щодо того, чи законно Росія перебуває у Раді безпеки.
Така резолюція могла би мати місце, якби за неї проголосувало більше 100 держав-членів ООН. Тоді вона матиме вагу і може бути розглянута Міжнародним судом.
Однак варто враховувати усі ризики: Росія вже 30 років була членом РБ ООН, і у разі її виключення постане питання щодо того, чи вважати чинними сотні рішень та резолюцій, за які голосувала РФ.
Сценарій 3. “Заморозити членство”
В історії ООН траплялось кілька випадків, коли одночасно представники кількох політичних сил або режимів заявляли, що представляють свою державу: Афганістан 2021 (Талібан проти скинутого уряду), М’янма 2021 (хунта проти уряду національної єдності), Камбоджа 1997 року (партії конкуруючих прем’єр-міністрів).
Тоді на Генеральну асамблею покладалась відповідальність визначити, яка сторона є легітимною та може представляти свою державу.
Однак траплялись випадки, коли ГА відмовляла у повноваженнях державі, в якій при владі знаходився один легітимний режим.
Так, наприклад, унаслідок засудження політики апартеїду у Південно-Африканській Республіці, на початку 1970-х років Генеральна асамблея кілька років підряд відмовлялася прийняти повноваження делегації ПАР і таким чином не дозволяла державі брати участь у роботі Асамблеї.
Дослідники ООН не дійшли згоди щодо легітимності такого рішення ГА на початку 1970-х років, однак воно створило прецедент, яким Україна могла би скористатись сьогодні, апелюючи до того, що Росія грубо порушує міжнародне право.
Повноваження теперішнього представника Росії в ООН були прийняті Генеральною асамблеєю минулого року, але згідно з правилами процедури Асамблеї будь-яка країна-член ООН має право висловити заперечення проти цього представника.
Тоді Комітет ООН з перевірки повноважень повинен буде доповісти щодо повноважень делегації РФ, а Генасамблея – ухвалити остаточне рішення шляхом голосування. Наразі РФ входить до Комітету, держави-учасниці якого обираються на один рік на початку кожної сесії.
Серед ризиків цього сценарію – брак належної підтримки серед держав-членів ООН; потенційний вихід Росії з ООН у випадку заморожування її членства, що призведе до повторення сценарію Ліги Націй.
* * * * *
Це далеко не всі сценарії, які мають розблокувати роботу ООН.
Серед можливих варіантів реформи РБ ООН, які озвучувались впродовж останніх кількох десятиліть: позбавлення усіх членів Ради права вето (вигідно для України); надання постійних місць в РБ Індії, Бразилії, Німеччині, Японії; надання двох постійних місць Африканській групі (утім, реформа через доповнення згаданих країн необов’язково буде вигідна Україні); збільшення кількості непостійних членів тощо.
Безпрецедентна агресія Росії проти України має стати поштовхом для ООН, щоб зрештою розпочати давно обговорювану реформу.
Автор: Маріанна Фахурдінова,
аналітикиня Центру “Нова Європа”
Авторка висловлює подяку за сприяння у підготовці матеріалу Володимиру Єльченку, Постійному представнику України при ООН (1997-2000; 2015-2019), заступнику Міністра закордонних справ України (2000-2005) та Антону Кориневичу, Агенту України в Міжнародному суді ООН, Постійному Представнику Президента України в Автономній Республіці Крим (2019-2022).
Усі думки, висловлені в тексті, належать суто авторці, згадані експерти можуть як поділяти, так і не поділяти їх.
