Стаття Альони Гетьманчук для “Дзеркала тижня”, написана на основі полісі-бріфу “Україна-НАТО. Що далі після посиленого партнерства?“.

Відносини України і НАТО отримали новий заряд енергії після приєднання Києва до програми «Партнерство посилених можливостей» (ППМ) у червні нинішнього року. В українській столиці зацікавлені в максимальному використанні ППМ для наближення членства в НАТО. Та яким буде подальший діалог із Альянсом?

Додана вартість «посилених можливостей»

Український уряд після отримання ППМ наводив промовистий перелік потенційних можливостей, які відкриває участь у програмі: від участі у плануванні операцій Альянсу до поглибленого обміну розвідданими.

Та ці можливості не надаються Україні автоматично. Якщо використовувати аналогію між ППМ і «золотою картою», як це люблять робити шведи, то власник цієї карти має самостійно подбати, по-перше, про доволі складний процес її активізації по лінії НАТО. По-друге, про її наповнення. Для цього з українського боку має бути чітке розуміння наших пріоритетів і активне їх лобіювання серед партнерів із Альянсу.

Консультації щодо того, як Україна має намір використовувати ППМ, лише плануються. Коли вони відбудуться — невідомо. З огляду, зокрема, і на обмеження, пов’язані з COVID-19. Позитивом є те, що на початку липня керівник військового комітету НАТО Стюарт Піч отримав лист від головнокомандувача ЗСУ генерала Хомчака з пропозиціями щодо пріоритетних сфер практичного наповнення ППМ, які цікавлять Україну.

Візитною карткою України як учасниці ППМ міг би стати фокус на Чорноморській безпеці. Київ повинен брати участь, а також ініціювати навчання НАТО в цьому регіоні, зокрема за тематикою статті 5 Північноатлантичного договору. У цьому контексті, важливо налагодити й інтенсифікувати партнерство з Грузією — учасником ППМ з 2014 року, а також чорноморськими країнами—членами військово-політичної організації, передусім із Румунією.

Попри всі задекларовані з боку НАТО та уряду України переваги, внесок конкретно ППМ у посилення співпраці того чи іншого партнера Альянсу досить часто складно виміряти й оцінити. Це підтверджує і неоднозначний досвід перебування у програмі таких країн як Швеція, Фінляндія, Грузія.

Так, одна з потенційних переваг ППМ — представництво у структурах НАТО. Але, що стосується України, в нас уже впродовж тривалого часу є можливість мати своїх представників у керівних структурах Альянсу. Зокрема й у штаб-квартирі. Тут, швидше, акцент треба робити на тому, аби в осяжній перспективі мати принаймні одного представника України в міжнародному секретаріаті НАТО, а не лише в міжнародно-військовому штабі.

Крім того, досвід перебування у Програмі таких держав як Швеція, Фінляндія і Грузія демонструє, що, крім бажання учасників активізувати «золоту карту», дуже важливо мати високий рівень довіри між Альянсом і країною-партнером. Що стосується України, це завжди було (і на певних рівнях є надалі) досить проблематично.

Такий рівень довіри, зокрема, потрібен, щоб задіяти одну з найважливіших переваг, які цікавили Україну в контексті ППМ, — швидкий і поглиблений обмін розвідувальною інформацією. Навіть попри те, що українські профільні урядовці в неофіційних розмовах стверджують: насправді нам найбільше потрібна інформація від одного конкретного члена НАТО — США. Що ж стосується інших членів Альянсу, то в окремих випадках (зокрема ситуації на Донбасі) європейські партнери в нас запитують інформацію.

Не варто забувати, що ППМ є частиною Ініціативи взаємосумісності, започаткованої Альянсом на Вельському саміті у 2014 році. Запрошення України до ППМ — це, зокрема, й визнання того, що наша країна вже досягла певного рівня взаємосумісності, адаптуючи нормативні документи, які для зручності в Києві називають стандартами НАТО. Україна станом на минулий рік втілила 16% стандартів НАТО (196 прийнятих нормативних документів), що більше, ніж деякі інші партнери і навіть окремі країни-члени (зокрема Чорногорія). Нинішнього року, за нашою інформацією, кількість зросла до 231.

Хоча виконання стандартів є не вимогою Альянсу, а, швидше, добровільним зобов’язанням країни-партнера, навряд чи уповільнений темп їх адаптації зіграє в плюс Україні під час перегляду ППМ через три роки. Досить порівняти кількість прийнятих стандартів у першому півріччі 2019 і в першому півріччі 2020, щоб мати підстави говорити про трохи тривожну тенденцію в цьому питанні, яка не зовсім корелюється із заявленим фокусом нової влади на практичний вимір інтеграції і в ЄС, і в НАТО замість гучної політичної риторики.

ППМ і ПДЧ: конкуренти чи союзники

Одне з питань, які продовжують найчастіше звучати в публічній дискусії: чи здатне ППМ стати кроком до членства? Чи це, швидше, перешкода, оскільки «замикає» Україну в рамках партнерства? «Запрошуючи Україну до ППМ, НАТО просто закрило питання ПДЧ для України на три роки», — такі побоювання неодноразово доводилося чути від представників українського уряду.

ППМ не є ні інструментом для досягнення членства, ні передумовою для отримання ПДЧ. Однак його не варто сприймати і як перешкоду.

«Партнерство посилених можливостей» — це передусім адаптований під певну країну інструмент для підвищення рівня військової взаємосумісності. Та, оскільки в Альянсі нас давно навчили, що до НАТО вступає не армія, а вся країна, нам потрібна не тільки військова, а й політична взаємосумісність. Для цього нам уже потрібен ПДЧ, який передбачає значно ширше коло реформ.

Після приєднання до ППМ Україна цілком може посісти перше місце у світі (можливо, розділивши його з Грузією) як країна, котра має найбільше інструментів і механізмів для підготовки до членства в НАТО.

Завдання України на сьогодні — зробити так, щоб участь у ППМ посилила наші аргументи на приєднання до ПДЧ, а не послабила їх. Тобто до моменту наступного перегляду Програми — а це у 2023 році — Україна має на конкретних, переконливих прикладах продемонструвати, що запрошення її до ППМ було виправданим.

Саме 2023 рік, коли відбудеться завершення першого циклу участі в «Партнерстві посилених можливостей», міг би стати оптимальним часовим проміжком для отримання Плану дій щодо членства. Це не означає, що потрібно встановлювати публічні дедлайни й фокусуватися на цьому питанні в публічній комунікації з НАТО, однак політичне лідерство тут потрібне, аби всі залучені до процесу стейкхолдери в самій Україні розуміли, яким є наш план дій у відносинах із НАТО. А також те, що цей план дій підтримується особисто президентом країни.

І у Володимира Зеленського, п’ятирічний термін президентства якого завершується у 2023 році, є можливість увійти в історію людиною, за президентства котрої Україна стала кандидатом на членство в НАТО. Це виглядатиме тим більш промовисто, що за попереднього президента реальністю не стало навіть запрошення України до партнерства посилених можливостей.

У цьому контексті, правильним сигналом став лист президента, який під час свого візиту до Брюсселя передала генеральному секретарю віцепрем’єрка Ольга Стефанішина. У ньому не лише висловлювалася подяка за визнання України партнером із розширеними можливостями, а й фіксувалися сподівання «на подальшу підтримку євроатлантичних прагнень України відповідно до рішень Бухарестського саміту 2008 року та наступних самітів НАТО». Хоча ПДЧ побічно фігурує в рішенні Бухарестського саміту, очевидно, годилося б у цьому зверненні окремо артикулювати націленість на отримання Плану дій щодо членства як наступного кроку в євроатлантичній інтеграції України.

Крім того, можливо, варто було б розглянути варіант, щоб копії листів, які Україна адресує генеральному секретарю (а за останніх пів року такий епістолярний формат був задіяний Києвом принаймні двічі) надходили представникам країн—членів альянсу у Брюсселі. Діалог із генсеком НАТО та його заступниками важливий, однак важливо також інтенсифікувати взаємодію з країнами-членами, від послів і до профільних міністрів. Для цього у Брюсселі має перебувати посол України при НАТО. Кількарічна відсутність за кожного українського президента представника України при Альянсі викликає сумніви в серйозності намірів Києва зблизитися з НАТО і робить Україну мішенню для критики опонентів такого зближення.

Ще одним важливим сигналом із боку України має стати згадка про ПДЧ як наступну мету в контексті євроатлантичної інтеграції в новій Стратегії національної безпеки України, на момент написання цього матеріалу все ще не оприлюдненій.

Аргумент, яким оперуватимуть наші партнери з НАТО, — що Україна отримала статус ППМ і спочатку має використати його, — має право на існування. Однак це не означає, що паралельно не варто працювати над підготовкою до приєднання до ПДЧ. Першим кроком у цьому процесі мали б стати консультації з країнами—членами НАТО щодо ймовірності такого кроку через три роки на основі заявки України від 2008 року.

Завдання нинішніх євроатлантичних стратегів у владі — забезпечити, щоб усі відповідні актори і в Україні, і в НАТО розуміли: наступна станція після ППМ — це ПДЧ. Відтак, у наступних три роки потрібно провести максимальну детоксикацію діалогу про приєднання України до Плану дій щодо членства. Те, що, по суті, було зроблено з «Партнерством посилених можливостей» стосовно окремих європейських союзників.

Найкращим свідченням того, що Україна серйозно налаштована на отримання ПДЧ як «інтегральної частини» процесу інтеграції до НАТО, було б ефективне виконання Річної національної програми (РНП). Саме ця програма є ключем до отримання ПДЧ. Та кількість запланованих заходів і залучених до виконання відомств не дає підстав вважати, що РНП-2020 можна, в принципі, виконати ефективно.

Окрім того, для ефективнішого виконання Річної національної програми годилося б зробити її перебіг публічним: за прикладом «Пульсу Угоди», який передбачає моніторинг виконання Угоди про асоціацію, запустити аналогічний «Пульс РНП».

Тим більше що з боку НАТО чіткі пріоритети у відносинах із Україною завжди фігурують, хоча й містять переважно законодавчий характер. Як відомо, наразі Альянс декларує своїм пріоритетом прийняття низки законів. Щоправда, постійний акцент на прийнятті законів із боку НАТО у відносинах із Україною може справити в українському суспільстві хибне враження, ніби НАТО цікавить виключно прийняття законодавства, а не його належна імплементація, що в українських реаліях не є тотожними поняттями.

Україна на узбіччі нової Стратегічної концепції?

Окрім виконання РНП, Україна як учасниця ППМ має бути активніше залучена до процесу підготовки нової Стратегічної концепції НАТО, який у НАТО ще називають процесом рефлексій. Україні потрібною і важливою в цьому процесі буде синергія урядових структур та аналітичних центрів країни.

Київ мусить докласти зусиль, аби в новій Стратегічній концепції НАТО, що замінить прийняту на саміті в Лісабоні у 2010 році, було зафіксовано можливість Альянсу до подальшого розширення (політика відчинених дверей), а також положення про те, що Україна і Грузія мають залишатися невід’ємним елементом безпеки в Чорноморському регіоні.

Перші сигнали, які надходять із процесу підготовки нової Стратегічної концепції, трохи змішані. Насторожують і аналітичні напрацювання, що вже розробляються в країнах—членах НАТО в рамках цього процесу. Зокрема, в рекомендаціях, які недавно були опубліковані як внесок у процес рефлексій із боку аналітичних кіл Польщі та країн Балтії, Україна (як і Грузія) не фігурують взагалі. На основі низки інтерв’ю в чотирьох згаданих країнах, автори стверджують: попри необхідність для НАТО й надалі зберігати політику відчинених дверей, навіть у цих країнах знаходить підтримку ідея, що Альянс уже занадто великий, а збільшення кількості членів означатиме додаткову бюрократію та більше перепон в ефективному функціонуванні НАТО.

За підтримки наших однодумців в Альянсі, Україна могла б ініціювати також обговорення з метою наступного оновлення документа, який регулює розширення організації, так званого Дослідження щодо розширення НАТО від 1995 року. Хоча в документі зазначається, що рішення про приєднання кожної країни приймаються на індивідуальній основі, саме цей документ вказує на неможливість приєднання до НАТО країн, які мають зовнішні територіальні диспути, і вимагає розв’язання цих «диспутів» мирними засобами відповідно до принципів ОБСЄ (пункт 6).

Доки в НАТО керуватимуться такою логікою, доти Росія буде створювати і підживлювати конфлікти на кордонах із країнами, котрі потенційно можуть стати членами НАТО, як своєрідний запобіжник їхній подальшій інтеграції до Альянсу.