Лео Літра, старший аналітик, Центр “Нова Європа”, старший аналітик, ECFR
Європейські лідери мають використати новий підхід – модель PACT – для майбутнього вступу України до ЄС. Ця модель сприятиме мирному врегулюванню та вселить довіру їхнім виборцям.
Вступ України до ЄС є центральним компонентом нинішніх переговорів, які – хоч нерівно і з перебоями – тривають задля припинення російської війни проти України.
Взаємозалежність між Україною та ЄС пояснює важливість вступу для досягнення миру. Київ прагне стати членом Європейського Союзу, аби посилити власну безпеку та сприяти післявоєнній відбудові; ЄС потребує військових спроможностей України задля захисту свого східного флангу, стримування нападів на країни ЄС та зміцнення власної економічної безпеки.
Однак інтерв’ю ECFR, проведені цього березня з посадовцями ЄС і дипломатами країн-членів, свідчать, що багато країн-членів досі тримаються за підхід, що базується на заслугах (“merit-based” approach), як єдино можливий варіант. У такому разі Україна повільно просуватиметься шляхом до членства, який було визначено в інші часи і за інших безпекових обставин. Країни-члени значною мірою залишаються в цій логіці тому, що вважають: будь-які нові моделі вступу (або, використовуючи термін, що набув поширення, «креативні» моделі) мають бути так само доступними й для інших країн-кандидатів.
Всередині ЄС точаться інтенсивні дебати щодо подальших кроків. Посадовці розглядають численні альтернативні моделі. На початку березня в неформальних обговореннях у Брюсселі за участі держав-членів та представників інституцій ЄС обговорювалися варіанти, які умовно назвали моделлю «прискореного треку» (“fast-track” model) (тобто нинішній процес, але пришвидшений) або моделлю «зворотного вступу» (reverse accession). (Порівняння та аналіз особливостей різних моделей, зокрема й тієї, яку запропоновано в цьому документі, подано в таблиці нижче).
Усі ці моделі відкинули постійні представники країн-членів. Але, як висловився один із посадовців ЄС, «це була не відмова від креативних моделей загалом, радше це була реакція на те, що інституції ЄС тримали нас у невіданні». Медійні витоки, що подавали нові формати як обхідні шляхи, підірвали довіру до обговорюваних моделей.
Насправді, попри те, що публічно вони дотримуються підходу, заснованого на заслугах, представники країн-членів визнають, що нинішня методологія вже застаріла. Більше того, декілька посадовців із країн-членів застерігають: «ціна нерозширення може виявитися вищою, ніж ціна самого розширення». Вони хочуть, аби Україна приєдналася.
Тож, попри нинішній глухий кут, перспектива миру означає, що країнам-членам, імовірно, доведеться ухвалити рішення щодо нової моделі вже цього року. (Тим більше, що вихід Віктора Орбана з Європейської ради означає, що блокування Угорщини більше не буде єдиною перепоною, яку потрібно долати).
Дилеми на горизонті
Дипломати в декількох країнах-членах передбачають – і небезпідставно, – , що столицям Європейського Союзу буде складно відкинути мирний план, у якому членство в ЄС виступатиме головним стабілізуючим чинником. Для країн-членів ЄС можливість демонстрації того, що вони сприяють наближенню миру, зрештою важливіша за сухі дискусії про повне запровадження Україною acquis communautaire.
Проте лідери по всьому Європейському Союзу все одно стикатимуться з дилемою, що обертається навколо питання, яким чином презентувати членство України своїм виборцям. Йдеться, зокрема, про такі групи, як представники фермерських секторів, які занепокоєні впливом української сільськогосподарської продукції на єдиний ринок, або ті верстви виборців, яких турбує перспектива зростання імміграції.
Лідерам ЄС необхідний підхід, який вони зможуть переконливо обстоювати перед власними виборцями. Вони хочуть – і потребують, – щоб Україна приєдналася до ЄС; але вони також мають бути впевненими, що країна впроваджує суворі реформи. Країни-члени та їхні виборці прагнуть впевненості, що членство надається державі, яка відповідає необхідним стандартам у ключових сферах, від кластеру «основи» (верховенство права, реформа судової гілки влади та боротьба з корупцією) до політичної інтеграції (представництво у політичних та виконавчих органах ЄС, зокрема в Європейському парламенті та Європейській комісії). Водночас обраний шлях до членства має бути переконливим і для сторін будь-якого майбутнього мирного договору, насамперед для України та її громадян.
Модель PACT
Відповіддю може стати модель вступу, яка відразу надає політичний статус членства для забезпечення миру. Це дозволить Україні інтегруватися в політичну та безпекову сферу ЄС, включно з негайним застосуванням статті 42(7) – положення ЄС про спільну оборону. Ця модель також передбачала б надання Україні права голосу в Раді з питань, що стосуються кластеру «основ». (Це базувалося б на підході «зворотного членства», але зі значними змінами). Така перспектива стала б потужним стимулом для політичного керівництва України укласти мирну угоду.
За цією моделлю PACT – Political Accession with Commitments to Transformation («Політичний вступ із зобов’язаннями щодо трансформації») – політична архітектура членства встановлювалася б із самого початку. Нова країна-член (тобто будь-яка країна, яка прагне вступу, не тільки Україна), як уже зазначалося, відразу отримувала б ключові елементи членства, зокрема, у сфері “основ” та політичної інтеграції. Інші елементи, як, наприклад, право голосу у різних секторах та доступ до фондів, будуть відкриватися лише після щорічної верифікації реформ шляхом оцінки Європейської комісії. Саме Європейська комісія відповідатиме за оцінку та пропонуватиме Раді надання нових прав та доступу. Аби захистити ЄС від демократичного відкату, така модель також матиме «механізм зворотності» (“reversibility mechanism”), що дозволить Комісії блокувати доступ до прав та фондів, якщо країною здійснюються недемократичні або неліберальні дії.
- Порівняно з моделлю прискореного вступу (fast-track), яка фактично відкладає приєднання до моменту завершення усіх реформ, PACT надає негайне політичне членство.
- На відміну від зворотного вступу (reverse accession), PACT зосереджується винятково на кластері “основи”, запобіжниках та перехідних періодах щодо доступу до фінансування. Вона краще враховує занепокоєння держав-членів, зокрема щодо того, чи отримає Україна доступ до значної частини бюджету Спільної сільськогосподарської політики.
- Порівняно з моделлю поступового членства (gradual accession), Україна гарантовано отримає членство; питання буде лише в тому, наскільки швидко країна може виконати реформи, аби отримати відповідні права та повноваження.
Як укласти PACT
Модель PACT – це не спосіб уникнути реформ; це система стимулів, у якій членство гарантоване, але наповнення цього членства стає винагородою за здійснені реформи.
Для подальшого руху лідерам ЄС необхідно насамперед змінити саму рамку дискусії: відкинути терміни на кшталт “зворотне членство” та наголошувати на важливості дотримання конкретних стандартів.
Після того як нове рамкування буде закріплено, інституції ЄС та країни-члени мають у тісній координації підготувати угоду про вступ, яка дозволить робити винятки, водночас не порушуючи Договір про ЄС. Угода має чітко зафіксувати, що судова та антикорупційна реформи є безальтернативними умовами для відкриття права голосу та доступу до фондів. Вона також має встановити жорсткий, автоматичний механізм, який відновлюватиме зв’язок між реформами та винагородою за них. Сама угода стане важливим інструментом у кампанії за її ратифікацію в країнах ЄС. Саме тому вона має містити чіткі запобіжні заходи, які гарантуватимуть, що нові країни-члени, зокрема Україна, постануть перед наслідками у разі відхилення від основних принципів (норма, яка в ідеалі має застосовуватися до всіх членів ЄС).
Щоб подати чіткий політичний сигнал, ЄС має ухвалити історичне рішення, подібне за значенням до рішення Саміту ЄС у Гельсінкі у 1999 році, – і запропонувати зрозумілу рамку відразу, коли буде досягнуто мирної угоди. Перспективи такого підходу сприятимуть просуванню мирного процесу. Він також може дати новий імпульс реформам та членству й для інших держав, тим самим усунувши занепокоєння щодо нерівного ставлення до різних країн.
| Модель прискореного вступу | Модель зворотного вступу | Модель поетапного вступу | Модель PACT | |
| Як це виглядає | Пришвидшує стандартну модель вступу задля швидкого вступу України – але загалом і далі спирається на звичну логіку: спершу реформи, потім членство. | Надає політичне членство без жодних прав, з часом поетапно надає повні права та зобов’язання повноцінного членства. | Країни-кандидати поетапно інтегруються у окремі політики ЄС, програми та Спільний ринок, до того, як може бути надано повноправне членство. | Одразу надає політичне та безпекове членство, а також деякі права, тоді як повний обсяг усіх прав та доступ до фінансування залежать від юридично закріплених винятків і відкриватимуться лише після виконання відповідних умов. |
| Політична логіка | Розроблена, щоб заспокоїти прихильників розширення, водночас відповідаючи на нагальність, пов’язану з війною та будь-яким майбутнім мирним врегулюванням. | Розроблена для вирішення політичної дилеми: визнати місце України в Європі ще до повного технічного виконання всіх вимог. | Розроблена, щоб запобігти реформаторській втомі, пропонуючи відчутні поетапні винагороди та водночас пом’якшуючи шок від розширення для самого ЄС. | Розроблена, аби закріпити Україну в ЄС, надати взаємні безпекові гарантії та запобігти відкату реформ. |
| Основна перевага | Виглядає більш сумісним з існуючими процедурами ЄС і легше обґрунтувати як прискорення, а не як перевизначення. | Пропонує сильніше символічне зобов’язання перед Україною, шляхом розділення повноцінного членства від повного пакету прав. | Надзвичайно практичний підхід; забезпечує кандидатам швидкі відчутні переваги та дозволяє уникнути проблеми «все або нічого», притаманної традиційному процесу вступу. | Механізм «відкату» захищає ЄС від регресу, а взаємні гарантії безпеки допомагають Україні подолати безкінечну політичну стагнацію. Це надає ЄС тривалі перехідні періоди. |
| Головна проблема | Багато урядів країн-членів ЄС вважають, що прискорений шлях політично складний та юридично заплутаний. | Критики зазначають, що такий підхід створює стан “полегшене членство”, послаблює цілісність ЄС та може суперечити логіці Статті 49. | Країни-кандидати побоюються, що цей підхід може призвести до постійного статусу “другорядного” або “часткового” членства, без можливості досягти повноправного статусу. | Вимагає складного юридичного обґрунтування винятків. Крім того, переконати держави-члени відмовитися від одностайності (права вето) на проміжних етапах відкриття нових прав буде вкрай складним політичним завданням. |
| Зв’язок з мирними переговорами | Часто подається як частина ширшої архітектури врегулювання у разі досягнення перемир’я або мирної угоди. | Часто прив’язується до мирної дипломатії, але більш виразно подається як стабілізуюча політична гарантія. | Здебільшого не залежить від мирних переговорів; розглядається як ширша інституційна реформа для всіх нинішніх країн-кандидатів до ЄС. | Є центральною опорою мирного врегулювання: передбачає негайну інтеграцію до Спільної політики безпеки і оборони ЄС та взаємне застосування Статті 42(7). Негайне політичне членство створює для українського керівництва стимул укласти мирну угоду. |
| Фінансовий вплив | Бюджетні наслідки в повному обсязі будуть відчутні швидше (зокрема, Спільна сільськогосподарська політика та Фонди згуртованості), можливо, зі скороченими перехідними періодами. | Негайні структурні наслідки для бюджету ЄС, але важливі фонди (зокрема, Спільна сільськогосподарська політика та Фонди згуртованості) залишаються закритими допоки не виконані всі вимоги. | Поетапна бюджетна інтеграція, із привʼязкою доступу до фінансування до секторального наближення, потенційно послаблюючи шок від поглинання для Європейського Союзу. | Негайний політичний вступ, але поетапне відкриття важливого фінансування з виконанням суворих вимог (зокрема, Спільної сільськогосподарської політики та Фондів згуртованості), пом’якшуючи негайні наслідки для бюджету доти, доки реформи не доведуть свою ефективність. |
| Інституційна конфігурація | Повне представництво (депутати Європарламенту, голоси в Раді, єврокомісар) після вступу, що вимагає паралельного проведення внутрішніх реформ в ЄС. | Негайне політичне представництво (зокрема, депутати Європарламенту, єврокомісар), але потенційно обмежені права голосу в Раді ЄС, що на певний період створювало би дворівневу систему. | Обмежене інституційне представництво під час передвступної фази, повне представництво лише після повноцінного членства, зі зменшеним тиском на негайне реформування ЄС. | Негайне представництво (зокрема, депутати Європарламента та єврокомісар), але багаторівнева система голосування в Раді, причому повна вага голосів залежатиме від прогресу реформ. Це потребувало б складної юридичної конструкції, закладеної в Угоді про вступ. |
Вперше пропозиція використати нову модель пролунала 23 березня 2026 року під час круглого столу «Швидкість вступу України в ЄС: політичні та стратегічні чинники», організованого Центром «Нова Європа» спільно з Мережею захисту національних інтересів (ANTS).
Аналітичний матеріал був опублікований ECFR.
Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал відображає позицію авторів і не обов’язково збігається з позицією Міжнародного фонду «Відродження».
