Аналіз директорки ЦНЄ Альони Гетьманчук прогресу України у вiдносинах зі Сполученими Штатами для щоквартального журналу ТRUMAN Index. Повна версія TRUMAN Index № 4(9) доступна на сайті  TRUMAN Agency.

Жовтень-Грудень 2018

Позитивні бали: +32
Негативні бали: -2
Загалом: +30
TRUMAN INDEX: +1,58

РЕЗЮМЕ ВIДНОСИН

Останні три місяці року в українсько-американських відносинах позначено щонайменше двома подіями. Перша – перезапуск Комісії стратегічного партнерства Україна-США, інавгураційне засідання якої відбулося у Вашингтоні на рівні міністра закордонних справ України і держсекретаря США. Відновлення роботи Комісії українська дипломатія активно й наполегливо домагалася з початку президентства Петра Порошенка, попри певний скепсис з боку Вашингтона щодо доцільності такого бюрократичного формату. Саме тому ця подія мала першочергове значення для української сторони. Засідання Комісії дало також чітке розуміння нинішніх пріоритетів у взаєминах між Україною та США. Вони стали очевидні внаслідок переформатування робочих груп Комісії і явної пріоритизації роботи трьох із них: безпека та протидія російській агресії, права людини та гуманітарні питання, економіка та енергетика.

Друга – криза навколо Керченської протоки, яку спровокував збройний напад РФ на українські кораблі та захоплення моряків. Кульмінацією реакції США на ці події стало скасування президентом Трампом зустрічі з президентом Путіним із аргументацією, що російська сторона і далі утримує українських моряків та кораблі. Водночас на момент написання цього звіту було невідомо: чи варто вважати скасування зустрічі між Трампом і Путіним відповіддю США на агресію РФ у Чорному морі, чи лише першою частиною відповіді, за якою будуть конкретні дії, а не лише політика правильних заяв. Також під питанням є те, що зрештою переважить в американському реагуванні на кризу: активне залучення чи свідоме делегування цього питання європейським союзникам. На тлі масових заяв з боку представників адміністрації США про те, що ті мали б узяти на себе лідерство в питаннях України, складається враження, що саме Німеччину й інші європейські країни в Білому Домі можуть «призначити» відповідальними за будь-яку подальшу ескалацію чи, де-факто, анексію Азовського моря Росією. Так само, як президента Обаму було «призначено» відповідальним за анексію Криму.

З інших подій важливо відзначити давно очікуваний у Києві візит міністра енергетики США Ріка Перрі. Під час нього американський урядовець з огляду на ресурсний потенціал назвав Україну «Техасом Європи». Якщо не рахувати приїзду радника президента США з нацбезпеки Джона Болтона на День незалежності України, візит Перрі став візитом найповажнішого представника американського уряду в Україну не лише в звітному періоді, а й у 2018-му загалом. У цьому є й певний символізм, враховуючи важливість енергетичних питань у двосторонніх відносинах. Сполучені Штати в цьому періоді досить активно опонували реалізації проекту «Північний Потік-2». Проте відбувалося це передусім вербальним чином: за допомогою заяв або резолюції Палати представників Конгресу США, яка, між тим, має лише рекомендаційний характер.

З мінусів періоду – відхід з посади міністра оборони США Джеймса Меттіса, чи не найбільшого симпатика України серед топ-урядовців нинішньої адміністрації Сполучених Штатів.

Загалом варто відзначити: хоч би яка тривала й ефективна була нинішня версія Комісії стратегічного партнерства, серйозним викликом у відносинах між Україною та США залишається їхня побудова на основі спільних інтересів, а не поточних кризових явищ.

ХРОНIКА ВIДНОСИН
Комісія стратегічного партнерства Україна-США і оновлені пріоритети

Найпомітнішим досягненням у політичному діалозі двох країн за звітний період стало відновлення роботи Комісії стратегічного партнерства Україна-США. Відбулося інавгураційне засідання за головування міністра закордонних справ України та держсекретаря США. Точніше, Павло Клімкін завершував роботу Комісії зустріччю та брифінгом з Майком Помпео. Під час самого засідання робочих груп від Держдепу головував заступник держсекретаря Весс Мітчелл.
Перезапуск Комісії певним чином «відзначив» десяту річницю Хартії про стратегічне партнерство. Її під завісу президентства Джорджа Буша-молодшого в грудні 2008-го підписали тодішні голови української та американської дипломатії Володимир Огризко та Кондоліза Райс як певну компенсацію невдалої заявки на отримання Плану дій щодо членства в НАТО на Бухарестському саміті Альянсу в квітні того ж року.

Відновлення роботи Комісії є, безперечно, результатом небаченої наполегливості української сторони на всіх рівнях – від посольства України в США до президента України, який особисто пояснював важливість цього кроку двом держсекретарям за нинішньої адміністрації та іншим урядовцям США. Петро Порошенко має персональну історію, що пов’язана з роботою Комісії: в грудні 2009-го саме він на посаді міністра закордонних справ спільно з тодішнім держсекретарем Гілларі Клінтон інавгурував її перше засідання. Таких засідань потім відбулося ще два – за участю тієї ж Клінтон і міністра закордонних справ Костянтина Грищенка. Останнє засідання однієї з найважливіших на той час робочих груп Комісії (з питань політичного діалогу і верховенства права) відбулося в Державному департаменті в останній повний рік президентства Януковича, у лютому 2013 року. На ньому автор цих рядків була присутня в статусі спостерігача.

Показово, що Комісію вдалося перезапустити саме за президентства Дональда Трампа, хоча це рішення команда Петра Порошенка наполегливо адвокатувала і за другої каденції Барака
Обами. Тоді зусилля України не увінчалися успіхом. Американська сторона дотримувалася думки, що постійне опікування українським досьє з боку віце-президента Байдена є значно важливішим за будь-які формальні комісії. За адміністрації Трампа українським переговірникам також пояснювали: діалог США та України достатньо просунутий і без подібних бюрократичних
інструментів. Вашингтон зазвичай запроваджує такі механізми з тими країнами, з якими відносини помітно недорозвинені.

Варто зауважити: українська сторона вбачала для себе ідеальний варіант у відновленні Комісії на рівні президента України та віцепрезидента США (за прикладом Комісії Кучма-Гор). Напередодні
старту президентської кампанії інавгурація Комісії на рівні Порошенко-Пенс була би більш ніж бажаною дипломатичною, а також піар-подією. Проте в певний момент у Києві сигнали з Вашингтона інтерпретували як такі, що Пенс на відміну від попередника має дещо інші, не зовнішньополітичні пріоритети. Тож міністерський рівень став своєрідним компромісом, хоча надій на його підвищення в українській столиці остаточно не поховали.

Чому для української сторони перезапуск Комісії став таким важливим, якщо відкинути піар-ефект цієї події? Наші впливові співрозмовники в Києві пояснюють: насамперед, щоб забезпечити можливість регулярного діалогу з Вашингтоном за зачиненими дверима й усі найделікатніші теми обговорювати віч-на-віч. Умовно кажучи, замість того, щоб обмінюватися заявами чи певною стурбованістю в публічному просторі, краще обговорити все за зачиненими дверима в межах відповідної робочої групи.

Це, до речі, вже випробувано під час засідання робочих груп 16 листопада. Тоді деякі питання американська сторона ставила досить гостро, але дискусія лишалася конструктивною (приміром,
щодо реєстраційних документів внутрішніх переселенців, обмеження доступу до російських соціальних мереж тощо).

Українська сторона також посилалася на потребу саме ефективного бюрократичного механізму, який би об’єднував українських та американських партнерів певними зобов’язаннями
(зокрема у вигляді відповідних доручень) після засідання кожної робочої групи.

Варто відзначити, що стабільний і передбачуваний діалог з Вашингтоном особливо важливий за часів дипломатії експромтів президента Трампа. Комісія стратегічного партнерства – це своєрідний тест: чи мають шанс на виживання традиційні, бюрократичні дипломатичні формати за нетрадиційної дипломатії Дональда Трампа. Зокрема в українсько-американських відносинах. Як свідчить практика, за президента Трампа діалог на найвищому рівні між Києвом та Вашингтоном в принципі не може мати передбачуваного й системного характеру. Лише координація та постійний контакт на інших рівнях здатні підтримувати українсько-американські відносини в постійному тонусі. Враховуючи майбутні вибори в Україні, особливо важливо, якщо цей діалог з обох боків провадитимуть не лише політичні призначенці, а й носії інституційної пам’яті тих чи інших відомств.

Поки стабільним і передбачуваним партнером України в США залишається Конгрес з його двопартійною підтримкою Києва або, принаймні, несприйняттям дій Росії Путіна. Саме тому на
проміжних виборах до Конгресу США у Києві вболівали не за певну політичну силу, а за окремих представників Республіканської та Демократичної партій. Загалом вибори не мали поганих
новин для Києва: до Конгресу 116-го скликання переобрано всіх членів Сенатського та Конгресового українського кокусів, що брали участь у виборах, за винятком сенаторів-демократів
Доннеллі та Нельсона, а також конгресменів Роскама та Кроулі. На місце співголови Конгресового українського кокусу Сенді Левіна, що вирішив не балотуватися, обрано його сина Енді Левіна. Чи не найбільше Київ схвилювало рішення не йти на вибори голови Сенатського комітету з закордонних справ Боба Коркера. Найімовірніше, його місце посяде сенатор Джеймс Ріш. В українських дипломатичних колах його вважають за такого, що підтримує Україну. Водночас американські експерти, які опікуються російським досьє, кажуть, що він більш схильний до діалогу з Росією. Як приклад згадують його візит у складі делегації Сенату США до Москви на початку липня цього року.

Повертаючись до засідання Комісії стратегічного партнерства, важливо відзначити, що ця зустріч дала чітке розуміння нових пріоритетів у відносинах між Україною та США впродовж останніх років. Це стало можливим завдяки переформатуванню робочих груп і явній пріоритизації трьох із них: безпека та протидія російській агресії, права людини та гуманітарні питання, економіка та енергетика. Всі ці питання в досить розлогому вигляді відображено в спільній заяві Комісії стратегічного партнерства. Також саме ці питання неодноразово супроводжували наш двосторонній діалог впродовж останніх кількох місяців.

У цей підзвітний період відбувся нарешті візит в Україну міністра енергетики США Ріка Перрі. Якщо не рахувати непублічного візиту Майка Помпео в статусі голови ЦРУ та радника з питань
нацбезпеки США Джона Болтона на День незалежності України, це, напевно, найповажніший візит представника американського уряду в Україну цього року. Перрі мав плани приїхати ще торік, але мусив їх підкоригувати. Крім України, він відвідав ще кілька країн Центральної Європи. Його регіональне турне загалом могло б відбуватися під гаслом: «За диверсифікацію енергопостачань. Проти «Північного потоку-2». Його візит до Києва найбільше запам’ятається заявою про те, що Україна з огляду на ресурсний потенціал могла б стати «Техасом Європи». Візит Перрі відбувався на тлі продовження активної співпраці з компанією Westinghouse з диверсифікації постачання ядерного палива в Україну (американське ядерне паливо вже замінило російське на шести з п’ятнадцяти енергоблоків українських АЕС) та зі збільшення потужностей вітчизняних енергоблоків. А також на тлі спільного проекту компанії Holtec з Енергоатомом зі спорудження Централізованого сховища відпрацьованого ядерного палива.

Щодо «Північного Потоку-2», то впродовж підзвітного періоду на всіх рівнях пролунало чимало рішучих заяв із засудженням його будівництва. 11 грудня в Конгресі США ухвалено досить жорстку резолюцію з критикою проекту і закликом до запровадження санкцій. Загалом за підрахунками заступника держсекретаря США Френсіса Феннона на розгляді в Конгресі перебуває близько десяти законопроектів, що спрямовані проти енергетичного сектора Росії. Проте факт залишається фактом: понад 200 кілометрів «Північного Потоку-2» вже збудовано, а опозиція до проекту й надалі формується переважно вербальним чином.

Кількість заяв із критикою газогону істотно зросла після загострення кризи в Керченській протоці. Заклики до європейських партнерів переглянути плани з його будівництва пролунали на різних американських рівнях.

КЕРЧЕНСЬКА КРИЗА
Про увагу США до загострення ситуації в Азовському морі ми писали в попередньому періоді. Саме тоді представник Держдепартаменту відвідав Генічеськ. Наприкінці серпня Державний департамент видав досить жорстку заяву щодо затримань російською стороною в Азовському морі суден, які прямували до українських портів. Загалом до збройного інциденту 25 листопада США тричі впродовж року висловили стурбованість ситуацією в Азові у відповідних заявах (у травні, серпні та листопаді). Також американська делегація п’ять разів ставила це питання на Постійній Раді ОБСЄ (OSCE Permanent Council).

Чимало часу цьому питанню приділено й під час засідання Комісії стратегічного партнерства Україна-США. Спільна заява містить цілий пасаж щодо ситуації навколо Азову з засудженням
агресивних дій Росії: «Обидві сторони підкреслили: агресивна діяльність Росії в Азовському морі створила нові безпекові, економічні, соціальні та екологічні загрози для всього  азовськочорноморського регіону». Водночас, попри високу обізнаність у Вашингтоні щодо ситуації в Азові та готовність до можливої ескалації, після нападу 25 листопада на українські військові кораблі Сполучені Штати видавалися трохи розгубленими. Першу реакцію офіційних осіб США більшість експертів по обидва боки Атлантики оцінили як дещо запізнілу й невпевнену. В дипломатичних колах таку розгубленість пояснюють динамічним розвитком ситуації,  прагненням включити до неї всі основні акценти і небажанням робити передчасні заяви (так було з заявою представників ЄС, яку озвучили, коли ситуація ще перебувала в розвитку). У Вашингтоні
також чекали ухвалення рішення про воєнний стан. Там, як і в інших країнах, та й власне в Україні, побоювалися його наслідків у контексті перенесення старту виборчої кампанії. Загалом рішення про воєнний стан викликало в наших партнерів чимало запитань щодо його своєчасності та доцільності. Відповідно, були надіслані сигнали щодо потреби його завершити в місячний термін.

Так чи інакше, перша реакція Вашингтона на кризу в Керченській протоці виявилася дещо спонтанною і навіть двозначною.  Заяви як президента США, так і Держдепартаменту містили
висловлювання, які можна було інтерпретувати як закид на адресу двох сторін (зокрема, заклик Держдепу до обох сторін бути стриманими й дотримуватися взятих на себе міжнародних зобов’язань). «Ми закликаємо президентів Порошенка та Путіна до прямого контакту заради розв’язання цієї ситуації», – ще одне звернення, яке викликало щонайменше подив в українській
столиці. Найчіткішу заяву щодо агресії в Азовському морі в першу добу після акту агресії зробила посол США в ООН Ніккі Гейлі.

Загалом за тиждень від початку Керченської кризи Україна мала змогу переконатися, чи спроможні нині США швидко й ефективно діяти в подібних кризових ситуаціях. Адже в цьому конкретному випадку йшлося про першу серйозну ескалацію навколо України за президентства Трампа із залученням безпосередньо російських військових. Голова Білого Дому мав можливість довести, чим його поведінка відрізняється від Обами, якого Трамп звинувачує у дефакто втраті Україною Криму.

Зрештою, президент США скасував зустріч із російським лідером в Аргентині, аргументуючи це тим, що Росія не відпустила затриманих українських моряків і судна (інші мотиви скасування
зустрічі можливі, але підтверджень на їхню користь бракує). Важливо зауважити: це чи не вперше Дональд Трамп особисто звернув увагу на питання українських в’язнів Кремля, хоча
Україна в цьому разі класифікує їх як військовополонених. Раніше, за нашою інформацією, всі спроби мотивувати його озвучити позицію щодо звільнення ув’язнених українців зазнавали фіаско. Цей випадок свідчить, що принаймні в певних ситуаціях Трамп все ж дослухається думки радників.

Поширеною є думка, що Трамп, навпаки, мав зустрітися й обговорити з Путіним цю тему. Проте ми гадаємо, що скасування зустрічі стало сильнішим кроком для привернення уваги до ситуації, аніж якби зустріч відбулась. Після Гельсінкі є серйозні підстави вважати, що під час особистої зустрічі з російським лідером Трамп не зміг би краще відстояти позицію, ніж зробив це у Твіттері. Звісно, не варто забувати: політика публічних ультиматумів не працює з нинішнім російським режимом й одного твіта замало, щоб Росія повернула українських моряків та кораблі. Так само недостатньо цього кроку для того, щоб РФ змінила тактику поведінки в чорноморському регіоні, фактично застосовуючи спроби повзучої анексії Азовського моря слідом за захопленням Криму. Нарешті, виникає питання: скасування зустрічі в Аргентині власне і стало відповіддю Трампа на агресію РФ чи лише першою частиною відповіді, за якою будуть інші дії? На час написання матеріалу обговорювали різні варіанти реакції на стримування Росії в Керченській протоці, однак навіть за місяць після агресії їх не було застосовано. Єдиною позитивною новиною з практичною складовою стало оголошене наприкінці грудня Держдепартаментом рішення про надання Україні у відповідь на агресію РФ в Чорному морі 10 млн доларів на нарощування воєнно-морських сил України. Водночас, без жодних деталей, на що саме будуть задіяні ці кошти.

На тлі закликів України до відповідної реакції Заходу на дії РФ у Чорному морі, досить невчасною є оголошена відставка міністра оборони генерала Джеймса Меттіса, про можливість якої ми
писали в попередніх випусках TRUMAN Index і яка стала ще одною негативною новиною для Києва після відставки посла США в ООН Ніккі Гейлі. Меттіс був чи не найбільшим симпатиком України серед топ-урядовців нинішньої адміністрації і тим, хто чи не найбільше розумів загрози, які походять від Росії та важливість адекватної реакції на ці загрози.

Поки що достатньо показовою в реакції США на Азовську кризу є постійна апеляція до того, що європейські партнери мусять проявити лідерство в цьому питанні. Як зазначив «не для запису»
представник Держдепартаменту на брифінгу у відомстві, «європейські союзники мають відповідати за те, що відбувається на їхньому задньому дворі». Якщо позиція делегування української кризи європейським партнерам посилюватиметься, тоді постане питання: чим Дональд Трамп відрізняється від Барака Обами, який, фактично, передав українське питання Ангелі Меркель?

На тлі масових заяв та докорів з боку представників адміністрації США про те, що європейські союзники мали б узяти на себе лідерство в питаннях України, складається враження, що саме
Німеччину й інші європейські країни в Білому Домі можуть «призначити» відповідальними за будь-яку подальшу ескалацію чи, де-факто, анексію Азовського моря. Так само, як президента
Обаму було «призначено» відповідальним за анексію Криму.

Делегування українського питання європейським партнерам не влаштовує Київ та українське суспільство. Результати загальноукраїнського опитування, яке на замовлення Центру «Нова Європа» здійснив Фонд «Демократичні ініціативи», свідчать: українці чекають від США передусім безпекових гарантій – запровадження нових санкцій щодо РФ та підтримки членства
України в НАТО. Останнє, до речі, відбито в тій же спільній заяві Комісії зі стратегічного партнерства. Це різко дисонує з відповідями на аналогічне питання про потенційну допомогу ЄС. Там більшість респондентів зазначили, що чекають від Євросоюзу, насамперед, тиску на українську владу в питанні реформ.

Щодо ситуації навколо Донбасу, то в цьому періоді на українськоамериканському треку увагу було прикуто до подовження чинності Закону про особливий статус окремих районів Донеччини та
Луганщини (його США активно промотували, щоб запобігти звинуваченням на адресу України в невиконанні Мінська). А також до незаконних «виборів» в ОРДЛО, сам факт проведення яких
засуджували разом з європейськими учасниками Нормандського формату. Питання миротворчої місії на Донбасі й інших аспектів врегулювання відійшло на задній план. Хоча спецпредставник
Курт Волкер, за нашою інформацією, намагався утримувати контакт з російським візаві, щоб зрозуміти, що можна зробити в цьому напрямку ще до виборів в Україні. Він, стверджують,
надіслав Суркову відповідного листа із запитом на зустріч. Проте її, судячи з заяви самого Волкера, довелося скасувати після подій у Керченській протоці. Впливовий український дипломат, натомість, заявив, що позиція американської сторони в питанні врегулювання на Донбасі «надихає»: мовляв, з усіх принципових вона збігається з українською.

Голодомор як геноцид українського народу
Нинішній період став визначальним для процесу, який у США запущено досить давно, але найпомітніші плоди він дав в останні місяці. На кінець року вже 21 американський штат визнали
Голодомор геноцидом українського народу на місцевому рівні. Зазвичай визнання відбувається у вигляді відповідних прокламацій на рівні губернаторів штатів або мерів міст. Також встановлюється певний день, місяць чи рік для відзначення річниці. Важливо зауважити, що в деяких американських штатах увесь 2018-ий проголошено роком вшанування жертв Геноциду
українського народу.

Нарешті, відповідні резолюції ухвалили Сенат і Палата представників США. У постановах обидві палати Конгресу визнали висновок Комісії з голоду в Україні: Сталін і його оточення чинили геноцид проти народу України в 1932-1933 роках.

Це було зроблено попри підривну діяльність, ймовірно, російського походження: від звинувачень України в антисемітизмі (з використанням членів Конгресу і з явним наміром налаштувати проти України та визнання Голодомору геноцидом єврейські організації США) до кампанії зі дзвінками пранкерів від імені посла України в США Валерія Чалого губернаторам та мерам з проханням зняти з порядку денного визнання Голодомору геноцидом українського народу. Проте ці плани було вчасно викрито й визнання Голодомору геноцидом українського народу нарешті стало політичним мейнстрімом у США як на федеральному, так і на місцевому рівнях.