Аналіз першого заступника директора ЦНЄ Сергія Солодкого з оцiнкою відносин України з Росією для щоквартального журналу ТRUMAN Index. Повна версія TRUMAN Index № 4(8) доступна на сайті TRUMAN  Agency 

Липень – вересень 2018 року

Позитивні бали 0

Негативні бали -64

Загалом -64

TRUMAN Index: -3,2

РЕЗЮМЕ ВІДНОСИН

Що ближче вибори, то відчутніше міксування зовнішньої і внутрішньої політики. Російський чинник став одним з визначальних у передвиборчому дискурсі. В електоральній системі координат Росія стала відправною точкою, маркером, відносно якого ділилися табори, творилися ключові ідеологеми. Один політичний спектр намагався всіляко дистанціюватися від усього, що пов’язано з Росією, інший – навпаки, наполягав на пошуках компромісів із державою, з якою Україна вже п’ятий рік перебуває в стані війни. Важливою прикметою виборчих перегонів залишається пошук компромату на кожного з політичних акторів, яких може пов’язувати відкрита чи прихована співпраця з Росією. Фактично всі ключові гравці, крім відвертих новачків, фігурують у списку тих, хто має уявні чи справжні кремлівські скелети у шафі. Чимало подій в українсько-російських відносинах за звітний період, таким чином, у той чи інший спосіб пов’язані з виборчим процесом, мало не кожне рішення екстраполювалося на електоральний інтерес. Так, президент Петро Порошенко анонсував ідею внесення в Конституцію положень про інтеграцію до євроатлантичного простору, що має демонструвати однозначний розрив із Росією. У звітний період активізувалося питання надання Українській церкві автокефалії – незалежності від російського релігійного впливу. Українська верхівка вирішила призупинити дію Великого договору з Росією, який, фактично, є відповіддю на критичні запитання: країна перебуває з Росією в стані війні, а договір про дружбу досі діє. Перегляд договірної бази став чи не головним у звітний період. Так, через загострення напруження в Азовському морі українська влада серйозно замислилася над можливістю розірвати угоду з Росією щодо співпраці в Азові.

ОПЕРАЦІЯ «ДЕНОНСАЦІЯ»: ПЕРЕГЛЯД ДОГОВІРНОЇ БАЗИ З РОСІЄЮ НАБИРАЄ ОБЕРТІВ

Україна розпочала, так би мовити, аудит договірної бази з Росією, фактично, в перші ж дні російської агресії 2014 року. Проте на радикальні кроки не зважувалася з різних причин: розривати дипломатичні відносини не хотіла, бо так просили західні партнери; запроваджувати візовий режим не стала, позаяк це вдарило б по мільйонах громадян України, які регулярно їздять до Росії (чимало з них на роботу). Загалом до війни двома державами було укладено 451 міжнародний договір.

Після початку агресії розпочалася інвентаризація договірної бази. Станом на весну цього року Україна ухвалила рішення про припинення або зупинення чинності однієї міждержавної угоди, 25 міжурядових договорів (20-ти з ініціативи України, 5-ти – Росії), 18 міжвідомчих договорів. Першими було розірвано ті документи, що стосувалися царини безпеки. Так, ще 2014 року Україна ухвалила рішення про розірвання угод, які передбачали, приміром, співпрацю між СБУ та ФСБ. 2015-го припинено угоду про військово-технічне співробітництво. Деякі безпекові домовленості було розірвано значно пізніше. Навесні цього року припинено угоду про порядок взаємного постачання зброї і військової техніки, яка діяла з лютого 1995-го. Тож за чотири воєнні роки втратило чинність лише 10% договірної бази. Українська влада обачно ставиться до розірвання угод, ретельно аналізуючи кожне положення, інколи інформуючи міжнародних партнерів про доцільність відмови від того чи іншого двостороннього документа.

У звітний період слово «денонсація» стало чи не найбільш вживаним у політичному дискурсі України. Насамперед, воно стосувалося так званого Великого договору про дружбу, співпрацю і партнерство між Україною та Російською Федерацією, яку Верховна Рада ратифікувала 1998 року. Як пояснюють українські дипломати, самій Україні було невигідно розривати документ, позаяк це могло дати козир Росії. Києву було б складно звинувачувати Москву в порушенні двосторонніх зобов’язань, якби таких зобов’язань не було (і денонсація договору таке поле для маневру створювала б). Саме тому, в МЗС України взяли курс на неподовження договору, яке передбачене Статтею 40 (кожна країна має право повідомити іншу сторону про неподовження документа не менш ніж за шість місяців до спливання чергового десятирічного терміну угоди). Тобто Україна впоралася вчасно, бо початок третьої «десятирічки» договору припадає на 1 квітня 2019 року.

Неподовження договору спричинило шквал критики в Росії. Офіційно все зводили до двох ключових меседжів: один з них полягав у тім, що відтепер Москва не пов’язана жодними зобов’язаннями, другий наголошував на недалекоглядності нинішнього українського керівництва. У МЗС Росії підкреслили: відновлювати відносини, «очевидно, доведеться з іншими, більш відповідальними політиками України». Таким чином російська дипломатія прозоро натякнула на потребу зміни режиму в сусідній державі. На цьому, схоже, нині ґрунтується вся політика Росії щодо України: домогтися приходу до влади лояльніших політиків, які будуть договороздатнішими, а отже – «виправлять помилки» попередників.

Чи не призведе неподовження Великого договору до хаосу і підриву всіє договірної бази між двома країнами? Адже чимало двосторонніх документів базуються саме на цій угоді. За принципом «доміно» відмова від фундаментального договору мала б спричинити таку ж відмову і від десятків (якщо не сотень) інших документів. Українські дипломати щодо цього обачніші. Під час повідомлення Росії про непролонгацію договору Україна наголосила на трьох принципах:

• неподовження не впливає на обов’язок усунути порушення договору, які виникли в період його застосування (1 квітня 1999 року – 31 березня 2019 року);
• непролонгація не впливає на поточні судові та інші процеси мирного врегулювання спорів;
• непролонгація не впливає на обов’язок Росії дотримуватися інших норм і правил міжнародного права, у тім числі решти чинних угод між державами.

У Києві між тим вирішили не зупинятися лише на неподовженні Великого договору. Про потребу денонсувати Договір про співпрацю України та Росії в Азовському морі і Керченській протоці заявили в липні народні депутати. Частина з них навіть зареєструвала відповідний законопроект. Ще з весни цього року в Азовському морі загострилося напруження: через затримання і перевірки українських суден російською стороною. Почалося все з затримання українськими прикордонниками риболовецького судна «Норд» наприкінці березня. Відтак Росія почала чинити перешкоди для кораблів, які рухалися Азовом до українських портів – чи це судна під українськими, чи під закордонними прапорами. У Москві пояснили, що перевіряють їх стосовно піратства (нібито відповідно до міжнародного права). У вересні майже 150 суден було в списку тих, що зазнали тривалих російських перевірок. Цікаво, що жодне не поскаржилося на Росію (очевидно, побоюючись ще більших санкцій з боку Москви).

Договір по Азову має три ключові позиції, які найчастіше обговорюють у публічному просторі. Перша: Азовське море – історично внутрішні води України та Росії (це звужує можливість застосування норм міжнародного морського права для розв’язання двосторонніх суперечок). Друга: угода передбачає свободу торговельного судноплавства (як бачимо, з виконанням цього положення в сторін виникли проблеми). Третя позиція: військові судна третіх сторін мають проходити до Азовського моря лише з дозволу як України, так і Росії (це положення особливо обурює українських військових, які неформально говорять про інтерес певних держав увійти до азовських портів України).

Якщо досі українська влада діяла більш-менш консолідовано щодо перегляду договірної бази з Росією (принаймні публічно), то у випадку з договором по Азову досить очевидними виявилися непорозуміння між органами влади. Так, у публічній площині оглядачі звернули увагу на різницю в підходах МЗС і президента. Якщо українські дипломати виходили з заспокійливих позицій, то Петро Порошенко і його оточення обрали алармістську, стривожену риторику. Так, голова держави наголосив: «Ми не миритимемося з незаконним захопленням українських та іноземних кораблів», а в МЗС зазначали, що це є «штучно створене загострення в інформаційному полі». В деяких закордонних дипломатів, які спостерігали за ситуацією, виникало більше запитань, ніж відповідей.

Судячи з усього, позиція українських дипломатів про потребу утриматися від денонсації, яку підтримують у Міністерстві юстиції, ґрунтується на рекомендаціях закордонних правників (з Великої Британії), які консультують Україну під час спорів у міжнародних судових інституціях. Україна, яка подала позови проти Росії до численних інстанцій, досі відчуває дефіцит кваліфікованих правників – фахівців саме з міжнародного права і його вужчих спеціалізацій (у цьому разі морського права). Головна ж проблема – чимало з них мають досить теоретичні уявлення про те, як відбуваються судові розгляди в тих чи інших міжнародних інституціях. Українські дипломати не приховували консультацій із закордонними фахівцями під час підготовки документації до Міжнародного суду ООН у Гаазі. Схоже, закордонні правники радять українській стороні утриматися від зайвого галасу навколо договору по Азову (як у відомому американському правилі Міранди: «Усе, що ви скажете, може і буде використано проти вас у суді»).

Основний аргумент, яким послуговуються в МЗС та Мін’юсті щодо потреби утриматися від денонсації, полягає саме в можливому впливі на розгляд спорів між Україною і Росією в міжнародних судах. При цьому дипломати посилаються на, так би мовити, психологічний ефект – складно спрогнозувати, як судді можуть сприйняти рішення українців (починаючи від затримки «Норда» й завершуючи можливою денонсацією). У лютому 2018 року Міжнародний трибунал вже отримав меморандум від України з переліком усіх порушень Росії. Так, Росія незаконно усунула Україну від реалізації своїх прав прибережної держави; використала і далі використовує суверенні ресурси України у власних інтересах; узурпувала право України регулювати власні приморські райони. Всупереч міжнародному праву, як заявляють в Україні, Росія краде українські енергетичні і рибні ресурси, завдає збитків українським рибалкам і блокує рух до українських портів. У звітний період з’ясувалося, що Трибунал спершу має винести рішення з приводу юрисдикції, бо Росія саме оскаржила можливість розгляду українських претензій на міжнародному рівні (позаяк йдеться про внутрішні води, на які не поширюється міжнародне морське право). На це рішення Україні доведеться чекати 12-15 місяців. Логіка дипломатів полягає в тім, що саме після цього й можна ухвалювати рішення про денонсацію договору, на нинішньому ж етапі це все одно нічого не дасть, а нашкодити може.

В українському уряді також побоюються, що в разі запуску процесу денонсації Росія може вдатися безпосередньо або через своїх агентів впливу до підбурювання громадян України (зокрема, рибалок Азову), які мають вигоди через чинність договору. Нині Бердянський порт забезпечує робочими місцями 1056 осіб, Маріупольський – 3274. Внаслідок блокадних дій Росії прибуткове функціонування підприємств стане неможливим, що спричинить їхню нерентабельність. Це посилюватиме соціальне напруження в досить нестабільному регіоні. Проте варто враховувати: Росія вже сьогодні фактично вдається до такої блокади, порти вже заявляли про пов’язані з цим збитки.

Політичний табір, що виступає за денонсацію, наполягає на тому, що розірвати угоди потрібно було давно й тоді звертатися до Міжнародного трибуналу. Мовляв, зараз досить висока ймовірність, що Трибунал відхилить претензії України, а Київ втратить дорогоцінний час для застосування морського права у повній силі.

РОСІЙСЬКЕ ТАВРО НА УКРАЇНСЬКИХ ВИБОРАХ

Мало не кожен крок у відносинах із Росією в Україні розглядали крізь призму виборчої кампанії. При цьому самі політичні актори не визнають жодного зв’язку тієї чи іншої акції щодо Росії з виборами: усі збіги нібито не мають зумисного характеру. Так, неподовження договору в мас-медіа намагалися якимось чином прив’язати до виборів, проте аргументація не завжди була обґрунтована, позаяк збіг виборів і завершення десятирічного терміну чинності документа – справді випадковий.

У Росії на офіційному рівні дедалі частіше в звітний період лунали звинувачення, що українські політики в своїй діяльності керуються саме передвиборчими мотивами. Так, 25 вересня МЗС Росії і неподовження Великого договору, і події навколо автокефалії української церкви, і заяви офіційного Києва щодо панування Росії на Азовському морі пов’язало з передвиборчою меркантильністю: «Очевидно, в своєму нестримному пориві заробити «очки» в українського електорату в контексті майбутньої президентської кампанії київське керівництво робить ставку на миттєвий популістський ефект, ігноруючи довгострокові стратегічні інтереси власної країни». Водночас у Росії не приховують, що сподіваються на перемогу на українських виборах політиків, які змінять підходи до російського вектору зовнішньої політики.

Російський чинник на всіх виборах в Україні відігравав чи не головну роль. Цього разу так само: що ближче день виборів, то більше інформації про можливі загрози з боку Росії. В українських органах влади не приховують стурбованості ймовірним зростанням популярності проросійських політичних сил, особливо в південних і східних областях. Хоча соціологічні опитування й не засвідчують зростання популярності того чи іншого політика з проросійською позицією, у цих регіонах чимало громадян, які відмовляються говорити про свої переваги. З великою ймовірністю можна припустити, що «мовчунами» є саме прибічники пошуку компромісів із Росією.

Російський чинник у виборчому дискурсі присутній у двох вимірах: у першому політики не приховують симпатій до відновлення статус-кво з Москвою, в другому ж російський чинник використовують як своєрідне тавро, коли політики, навпаки, намагаються дистанціюватися від підозр про близькість (реальну чи вигадану) з Москвою. У довоєнний період досить складно було уявити ситуацію, за якої б учасники виборів відкидали будь-який зв’язок із Кремлем. Вони ще й змагалися за підтримку Росії.

Так, Петра Порошенка звинувачували в таємних домовленостях з Владіміром Путіним щодо продовження війни (мовляв, вона вигідна їм обом, щоб тримати в страху громадян). Юлії Тимошенко пригадують газовий контракт із Газпромом. Анатолію Гриценку закидають руйнування української армії, яка нібито лише через це виявилася слабкою для протидії російській агресії 2014 року. Можливо, єдиним із політиків, хто не спростовує «компромату» про зв’язки з Росією, а навіть пишається ними, є Віктор Медведчук. Проте варто зазначити, що більшість претендентів «російське тавро» таки лякає. Кожен із них намагався вибудовувати свою кампанію, аби продемонструвати максимальну дистанцію від Москви.

Росія, очевидно, намагатиметься в наступні місяці чіткіше продемонструвати, хто саме з учасників виборів може, так би мовити, принести мир. Віктор Медведчук, схоже, в цьому плані відіграватиме не останню роль. Репетицією такої публічної підтримки можна вважати велике звільнення полонених громадян України в грудні 2017 року, яких утримували на окупованих територіях Донбасу. Ймовірно, схожа історія може повторитися й цього разу, щоб довести: Путін готовий домовлятися з єдиним політиком в Україні.

Віктор Медведчук, який не досить зручно почувався в публічній політиці в минулому (за часів президента Леоніда Кучми зажив слави «сірого кардинала»), у звітний період обрав значно активнішу позицію в інформаційному плані. Його інтерв’ю з’являлися в закордонних мас-медіа (приміром, у британській газеті Independеnt, якою володіє російський олігарх Алєксандр Лєбєдєв); Медведчук дав велике інтерв’ю каналу «112», який нібито віднедавна перебуває у його ж власності.

Українському президенту, який вибудовує свою кампанію на гаслах протидії російській агресії, в наступні місяці, певно, закидатимуть ще сильніше звинувачення про контакти з кумом Путіна, як ще називають Віктора Медведчука. Президентське оточення вже пояснило: Порошенко мусив залучити Медведчука до переговорів в межах мінського процесу на прохання німецького канцлера Ангели Меркель. Ключові звернення Петра Порошенка в звітний період (послання у Верховній Раді, виступ на Генасамблеї ООН) мали засвідчити його рішучість і надалі протистояти Росії. Ініціатива про внесення змін до Конституції, які б передбачали беззаперечну інтеграцію України до євроатлантичного простору, має стати чи не головним доказом відданості президентської стратегії «подалі від Москви».

МИРНИЙ ПРОЦЕС ПОСТАВЛЯТЬ НА ПАУЗУ?

Виборчий період істотно ускладнює будь-які сподівання на прогрес у врегулюванні конфлікту з Росією. Це пов’язано не лише і не так із тим, що ключові представники влади не погодяться нині на мир за жодну ціну, бо це може вдарити по репутації. Головна проблема полягає в тім, що в самій Росії прагнуть «подарувати» головні дипломатичні перемоги тим політикам, які згорнуть прозахідний вектор країни.

Цьогорічний жовтень у чомусь визначальний місяць для України – Верховна Рада пролонгувала так званий Закон про особливий статус Донбасу. Від його подовження залежала подальша міжнародна підтримка. Перед українськими політиками досить гостро постало питання, що важливіше: підтримка світу чи власних виборців? Настрої українців досить неоднозначні щодо того, якої лінії краще дотримуватися в переговорному процесі з Росією. Так, опитування соціологічної групи «Рейтинг» наприкінці червня – початку липня засвідчило: лише 14% українців виступають за повне виконання всіх поставлених вимог мінських угод. На їхньому перегляді наполягає щотретій українець (32%). 17% громадян вважають, що потрібно виходити з переговорного процесу й ухвалювати рішення без участі міжнародних посередників. Фактично можемо говорити про половину громадян, які критично ставляться до мінських домовленостей. І ця кількість насправді може бути ще вищою з огляду на високу частку тих, кому складно відповісти (третина опитаних). Тому більшість політиків віддає перевагу критиці мінського процесу, пропонуючи альтернативи, які не завжди мають шанси на втілення.

Поворотним моментом у врегулюванні конфлікту претендує стати і зміна ватажка у так званій «ДНР» після вбивства Олександра Захарченка наприкінці серпня. Нові псевдовибори, як їх назвали в Україні, мають відбутися 11 листопада. У Києві їхнє проведення вважають однозначним порушенням зобов’язань Росії як сторони мінських угод, що ставить під загрозу увесь мінський процес. Проблема, щоправда, в тім, що на окупованих територіях таке порушення відбувається не вперше. Так, ще 2014 року Закон про особливий статус передбачав проведення місцевих виборів у регіоні 7 грудня. Насправді ж вони відбулися 2 листопада, всупереч підписаним документам.

У Росії, найімовірніше, підтримають вибори нового ватажка в так званій «ДНР». Публічно Владімір Путін звинуватив у вбивстві Олександра Захарченка саме Україну, яка, за його словами, стала на «шлях терору». В українських органах влади смерть ватажка бойовиків схильні пов’язувати радше з місцевими розбірками, хоча не виключають і того, що в Москві вирішили оновити «владу» окупованого регіону задля більшої лояльності. В Росії одразу заявили про неможливість зустрічей у нормандському форматі. Нічого нового в цьому немає. В Україні таке рішення не спричинило жодної реакції, бо в Києві так само не бачили особливого сенсу в переговорах, що не дають результату. Зустрічі в рамках мінського процесу, втім, не припинялися.

Два оголошені в звітний період перемир’я («хлібне» і «шкільне») так і не стали справжніми перемир’ями. Українська сторона повідомляла про сотні обстрілів з боку незаконних збройних формувань окупованих районів Донбасу. Спостерігачі ОБСЄ (чи не вперше за роки спостереження) зафіксували і публічно повідомили про присутність на окупованих територіях чотирьох новітніх радіолокаційних систем виробництва Росії – Леєр-3, Красуха-2, Биліна і Репелент-1. Щоправда, спостерігачам було потрібно два тижні на публікацію даних – безпілотники зафіксували системи наприкінці липня. Звіт СММ ОБСЄ має важливе значення, позаяк звітування міжнародних спостерігачів лежить в основі позову України проти Росії до Міжнародного Суду ООН у Гаазі. Досі спостерігачі без особливого бажання говорили на тему наявності російського озброєння на окупованих територіях. «Ми не розвідка, у нас інший мандат», – пояснювали свою позицію в СММ ОБСЄ.

Звітний період відзначився і новими підходами російського керівництва до врегулювання ситуації навколо Донбасу. Так, воно звернулося до США з пропозицією влаштувати референдум на окупованих територіях. Коли він має відбутися? Які питання на нього мали виносити? В Кремлі відмовилися від жодної деталізації, проте у США одразу відкинули ідею. В Україні її розкритикували так само швидко, пригадуючи, як Росія організувала референдум у Криму. Очевидно, референдумна ідея зникне, не встигши народитися. Після вбивства Захарченка в Росії знову з’явилися заклики визнати «ДНР» і «ЛНР» державними утвореннями – на зразок Абхазії і Південної Осетії (частини території Грузії). Із перспективи таких заяв ідея про референдум видається ще неприйнятнішою для Києва.

У поточний звітний період було помітне зростання побоювань в органах української влади щодо перегляду санкційної політики проти Росії. З одного боку, відповідні заяви виголошували політики в Угорщині та Італії, що дає підстави припускати складнощі з пролонгацією санкційної політики наприкінці цього року. З іншого боку, в Києві були стурбовані новим витком зусиль Москви щодо перегляду регламенту Парламентської Асамблеї Ради Європи, що мало б дозволити російській делегації повноправно повернутися до засідань цієї організації та убезпечити себе від подібних санкційних рецидивів у майбутньому. Стало відомо, що російській делегації вдалося схилити найвпливовіші делегації в ПАРЄ на свій бік. При цьому, як наголошували в Україні, Росія не виконала жодної вимоги Ради Європи. Схоже, цього разу в Москві були впевнені в перемозі. Повернення повноважень у ПАРЄ може стати першою перемогою Росії з подолання міжнародної ізоляції і санкційної політики, що почалася 2014 року після анексії Криму.

Події у відносинах Україна-Росія (липень-вересень 2018 року). Оцінка в балах