Березень-червень 2018

Позитивнi бали: +45

Негативнi бали: -2

Загалом: +43

TRUMAN Index: +1,87

РЕЗЮМЕ ВІДНОСИН

Упродовж досліджуваного періоду відносини між Україною та ЄС залишалися дуже насиченими. На відміну від попереднього кварталу, цього разу співпраця була зосереджена на конкретних питаннях і носила часто технічний характер, із меншим акцентом на політичних та публічних заявах, з більшим – на практичних процесах. У цьому кварталі увагу було здебільшого сфокусовано на двох вимірах: підготовці до саміту Україна-ЄС та ухваленні законодавства для створення Антикорупційного суду.

Підготовка до саміту була досить складна через потребу обговорити чималу кількість різноманітних питань. З-поміж основних – нова програма макрофінансової допомоги в розмірі 1 млрд євро та вимоги ЄС для надання цих коштів. Крім того, було ретельно опрацьовано чотири союзи, які Президент Порошенко запропонував на саміті ЄС «Східне партнерство» в листопаді 2017-го (Енергетичний, Цифровий, Митний та Асоціація з Шенгенською зоною), проте майбутнє цих проектів є невизначеним. Окремо варто згадати «Північний потік-2», що посідає чільне місце в українському порядку денному. Втім, Києву поки не вдалося досягти успіху в припиненні проекту.

Ухвалення законодавства для створення Антикорупційного суду (АКС) є важливою сходинкою у відносинах з Євросоюзом та міжнародними установами. Антикорупційний суд дасть новий поштовх взаєминам з ЄС, МВФ та іншими міжнародними партнерами, які можуть забезпечити вкрай потрібну підтримку реформ та допомогти реагувати на виклики, що постають перед Україною. Однак процес ухвалення складний. І хоча результат позитивний, потрібні доопрацювання. Одне слово, відносини між Києвом і Брюсселем просунулися вперед, незважаючи на відсутність згоди щодо певних питань між ними.

ХРОНIКА ВIДНОСИН

ПОЛІТИЧНИЙ ДІАЛОГ ТА УГОДА ПРО АСОЦІАЦІЮ

Політичний діалог між Україною та ЄС був надзвичайно напружений та охоплював широке коло питань впродовж досліджуваного періоду. Примітно, що чимало уваги приділяли напрямку українських реформ; складалося враження, що питання реформ більше непокоїть міжнародну спільноту та ЄС. У Брюсселі знову почастішав вислів «втома від України». Втім, за словами одного високопосадовця, поняття «втома» відійшло в минуле й перетворилося на «алергію від України». Проблема в тім, що на відміну від торішньої критики на адресу України з вуст окремих єврочиновників, цьогоріч навіть найкращі друзі України в ЄС є більш скептичними. Їхня мета – не образити Україну негативними коментарями, а попередити українців, щоб були уважнішими й менш самовпевненими у двосторонніх взаєминах. З іншого боку, посилена стурбованість щодо України поки не мала наслідків для офіційних відносин.

Напруження у відносинах між Україною та ЄС відчувається на всіх рівнях, зокрема й найвищому. Приміром, за словами інсайдерів, зустріч верховної представниці ЄС Федеріки Могеріні з Президентом Петром Порошенком у Києві була напружена і стала продовженням серії «важких» зустрічей між Порошенком та Могеріні. Представниця ЄС не відвідувала Україну майже три роки й багатьох з українського боку обурювало, що Україна не була її пріоритетом, на відміну від інших, здавалося б, менш значущих країн. Фактично, Порошенко відкрито зізнався Могеріні, що давно чекав її візиту. До слова, Верховна представниця ЄС прибула до України без якогось особливого приводу. Деякі українські політики висловили невдоволення тим, що Могеріні не скористалася можливістю відвідати Східну Україну, інтерпретуючи це як знак байдужості до російської агресії.

Втім, з ухваленням законодавства про створення Антикорупційного суду Україна має гарну можливість покращити діалог з Євросоюзом, адже це є важливою сходинкою у двосторонніх відносинах. Президент Порошенко представив його як головну перемогу на саміті Україна-ЄС, що відбувся 9 липня в Брюсселі. Крім ухвалення законодавчої бази, Президент мав виконати обіцянку щодо скасування обов’язкових декларацій для антикорупційних активістів. Проте Верховна Рада не спромоглася внести необхідні правки до закону на початку квітня, тож нині це питання, очевидно, є зобов’язанням, а не джерелом впливу на перемовинах.

Інші питання порядку денного – наступна програма макрофінансової допомоги від ЄС, яку проаналізовано нижче, та чотири запропоновані Україною союзи: Цифровий, Енергетичний, Митний та Асоціація з Шенгенською зоною. За словами співрозмовника в Брюсселі, позиція ЄС щодо пропозицій України є зрозумілою. Цифровий союз, оцінка економічної доцільності якого була позитивна, має найвищі шанси. Позитивними є й відгуки щодо Енергетичного союзу. Проте Митний союз та Асоціацію з Шенґенською зоною поки оцінюють більш негативно.

Україна теж має питання, які хоче винести на порядок денний. З одного боку, її не влаштовує позиція ЄС щодо Енергетичного союзу. За інформацією українського джерела, Київ виконав 80% зобов’язань перед ЄС з реформування енергетичного сектору. Основною проблемою є анбандлінґ Нафтогазу (відокремлення діяльності з транспортування природного газу від видобутку і постачання природного газу та електричної енергії), державного нафтогазового конгломерату. Та, схоже, ЄС не хоче бачити Україну частиною Енергетичного союзу, адже тоді Брюсселю доведеться захищати її інтереси в енергетичному секторі. Це був би неабиякий тягар для ЄС і потенційне джерело протистояння з Росією у питаннях енергетики.

Новинкою цього саміту Україна-ЄС стало обговорення Києвом і Брюсселем результатів імплементації їхніх зобов’язань в рамках Угоди про асоціацію. Україна наполягала на цьому, бо Угода про асоціацію – документ, що має втілюватися двома сторонами, й обидві, принаймні юридично, є рівними.

Чимало уваги приділено спільній заяві за результатами саміту. Останній саміт 2017 року завершився без спільної заяви: попри те, що драфт був дуже деталізований й далекоглядний, сторонам не вдалося її ухвалити через положення про визнання європейських прагнень України. Цьогоріч обидві сторони виявилися більш готовими до компромісів, тож спільну заяву ухвалили. Це особливо важливо, адже цей саміт є останнім перед президентськими виборами, тож нинішній голова держави прагнув (і йому вдалося) отримати позитивний документ для посилення власних позицій у внутрішній політиці й поліпшення власного образу єдиного насправді проєвропейського та реформаторського політика. Були сигнали про те, що Україна прагнула включити до спільної заяви визнання Росії агресором та переконати ЄС взяти на себе провідну роль у сприянні та розвитку миротворчої місії ООН на сході України. Схоже, Київ хотів обговорити ці питання ще на Раді ЄС 19 березня 2018 року. Також розглядали безпекові питання в межах виконання Мінських угод чи, точніше, їхнє невиконання. Зрештою, не всі питання було внесено до фінальної спільної заяви, проте головним українським досягненням стало визнання Росії агресором.

Проект «Північний потік-2», що має вагомий політичний вимір, теж обговорювали на саміті. Позиція ЄС полягає у гарантованому транспортуванні мінімального обсягу газу Україною. На практиці це мають здійснювати через підряд газотранспортної системи під керівництвом міжнародного консорціуму з залученням Німеччини як гаранта виконання Росією своїх зобов’язань. Неофіційно джерела в Брюсселі визнають: «Північний потік-2» буде реалізовано й Україна втратить свій основний транзит. Деякі члени ЄС, певно, намагатимуться відтермінувати проект, зробити його вартіснішим, особливо Данія та Польща. Теоретично, є два шляхи припинення проекту. Перший – помістити «Північний потік-2» у законодавче поле ЄС, тоді його управління здійснюватиметься Європейським Союзом, що надасть членам ЄС більше важелів впливу. Інший, реалістичніший, – залучити до проекту США через накладання санкцій на компанії-учасниці, адже необхідне законодавство ухвалено Конгресом торік. Це істотно збільшить ризики, що пов’язані з «Північним потоком-2», і фінансове навантаження, яке потенційно зробить проект неприбутковим. Наразі видається, що чиновники ЄС не надто схильні до будь-якого зі сценаріїв, натомість наполягають на анбандлінґу Нафтогазу і цілковитій незалежності українського енергетичного регулятора.

Серед питань, що привернули особливу увагу громадськості, – доручення Президента підготувати поправки до Конституції, які закріплять прагнення України до членства в ЄС і НАТО. Експерти в Україні зазначають: такі поправки, зазвичай, має бути прописано в першому розділі Основного Закону. Проте для цього потрібні 300 голосів у Верховній Раді та референдум, проведення якого наразі є неможливим через відсутність відповідного закону. Крім того, буде складно мобілізувати українських виборців для участі у референдумі з такого питання. Простіше внести європейські та євроатлантичні прагнення до преамбули Конституції, що все ж потребує 300 голосів у Раді, але без референдуму. Поки Президент не вніс пропозиції змінити Конституцію, бо, за словами одного з депутатів, не має достатньої кількості голосів.

У червні 2018 року Україна святкувала рік безвізового режиму з ЄС. За даними Державної прикордонної служби, майже 20,3 млн українців відвідали ЄС, близько 4,8 млн – з біометричними паспортами, понад 555 тис громадян України скористалися всіма перевагами безвізового режиму впродовж перших 12 місяців. Цьогоріч прикордонники ЄС відмовили у в’їзді 44 тис українців.

Відносини між Україною та ЄС у царині торгівлі й надалі зміцнювалися. Україна вже використала всі квоти на мед, солод, пшеницю, кукурудзу, перероблені помідори, виноградний і яблучний соки. Інші, як от на крупи й борошно, теж майже вичерпано. Серед великих досягнень – найбільший експорт яєць до ЄС з України, що становить 38% загального обсягу. Загалом ЄС залишився найбільшим торговельним партнером для України, імпортувавши 42,9% української продукції за перші чотири місяці 2018 року.

ФІНАНСУВАННЯ ЄС І МАКРОФІНАНСОВА ДОПОМОГА

Євросоюз є важливим джерелом фінансування реформ та проектів в Україні. Нині в ЄС точаться дискусії довкола наступного бюджету. Є два аспекти: 1) горизонтальне фінансування, котре захищає Могеріні, за яке змагаються всі, без чітких правил і зі складним розумінням того, як воно працює; 2) вертикальне фінансування, яке визначено для кожної країни чи групи країн, за якого виплати здійснюють, коли країни відповідають вимогам. В обох випадках, схоже, ЄС прагнутиме зробити своє фінансування комплементарним, а не інструментальним.

Проте перш ніж Україна зможе отримати доступ до фінансування з наступного бюджету, Київ отримає хоч невелику, та вигоду з інших фондів ЄС. Посадовці Євросоюзу часто зазначали, навіть публічно, що спроможність ЄС надавати фінансову допомогу Україні перевищує її можливість використати ці кошти. За деякими джерелами, з 2014 року Україна не змогла освоїти 5 млрд євро, які були готові надати іноземні донори. За словами української сторони, загальна сума є нижчою. Однак існування проблеми визнають. Це створює серйозний бар’єр у мобілізації міжнародної спільноти для «Європейського інвестиційного плану для України», який ще називають Планом Маршалла.

Між тим, Україна спромоглася заручитися макрофінансовою допомогою (МФД) з ЄС в рамках нової програми, за яку вже проголосували відповідні інституції Євросоюзу, і яка була представлена на саміті Україна-ЄС. Наразі Україна отримала позики в розмірі 2,81 млрд євро, з них 1,61 млрд євро надано в межах двох попередніх програм МФД та 1,2 млрд євро – в межах третьої програми МФД. Останню гаряче обговорювали в Україні, позаяк Київ втратив третій транш у розмірі 600 млн євро через невиконання всіх погоджених умов. Фактично, Україна виконала чимало – 17 з 21 умови, проте важливішими були чотири вимоги, що залишилися нереалізованими. Зокрема, мораторій на експорт необробленої деревини та автоматична перевірка електронних декларацій.

Нова програма макрофінансової допомоги становить 1 млрд євро і, на відміну від торішніх заяв Президента Порошенка, відрізнятиметься від попередньої в 1,8 млрд євро. Її ухвалено з огляду на кілька чинників, включно зі статусом української програми з МВФ. Вимоги, що увійдуть до Меморандуму між Україною та ЄС щодо макрофінансової допомоги, поки невідомі. Проте, очевидно, ЄС і надалі вимагатиме виконання домовленостей, які не реалізовано в рамках попередньої програми, за винятком мораторію на експорт необробленої деревини. Україна сподівається на отримання першого траншу у вересні 2018 року, однак впевненості немає, адже, на відміну від попередньої програми, кошти надійдуть лише в разі виконання всіх умов. Проте Київ має достатньо часу, позаяк макрофінансову допомогу розтягнуто на 30 місяців. Попри те, що програма – це позика, Україна ефективно користуватиметься цими фінансами впродовж наступних 15 років безкоштовно, бо відсоткова ставка є неістотною.

Скасування мораторію на експорт необробленої деревини навряд чи буде серед умов нової програми макрофінансової допомоги. У Верховній Раді для цього недостатньо голосів, і малоймовірно, що до виборів їх буде достатньо. За рішенням ЄС, сенсу для цієї умови в рамках програми макрофінансової допомоги немає, адже її не буде виконано і Україна не матиме достатньо стимулів для реалізації інших вимог, якщо фінансування й так не буде.

Попри мораторій, експорт необробленої деревини частково тривав. За офіційною статистикою, Україна 2017-го експортувала лише 2 тонни необробленої деревини, тоді як статистика Євросоюзу показує імпорт в ЄС 447 тонн нашої необробленої деревини. Різниця становить 445 тонн. Це свідчить, що Україна не припиняє експорту, класифікуючи деревину як дрова, а її митниця має особливий підхід до цього питання.

Для розв’язання проблеми ЄС застосовуватиме передбачену Угодою про асоціацію арбітражну процедуру, яка є обов’язковою після першої рекомендації. Процедура розпочинається щойно збереться група з 15 арбітрів: 5 з України, 5 з ЄС та 5 нейтральних осіб, погоджених обома сторонами, але не пов’язаних із жодною з них. Групу ЄС зібрано, нейтральних арбітрів визначено, а Україна призначила 4 з 5 представників. Позаяк призначення останнього Президентом України Порошенком затяглося майже на рік, в ЄС запропонували розпочати процедуру арбітражу в неповному складі й долучити п’ятого арбітра України до процесу одразу після його обрання. За певною інформацією, якщо Україна не погоджуватиметься з рішенням, яке ухвалено в неповному складі, ЄС може відкрити панель у рамках СОТ, що може мати погані наслідки для України в разі програшу. Хай там як, можливість включення СОТ до участі в спорі згадано в листі комісара ЄС з питань торгівлі Сесілії Мальмстрьом. Спір у СОТ може неабияк зашкодити іміджу України. Ба більше, інші країни можуть приєднатися до суперечки й матимуть право на відшкодування, навіть якщо не постраждали від українського мораторію. Зрештою, Україна може відчути складнощі під час отримання нульових тарифних квот та інших потенційних вигод від Угоди про асоціацію.

Інший механізм фінансування, який запропонував єврокомісар Йоганнес Ган, – надання Києву 50 млн євро в обмін на реформи. Ган назвав програму контрактом «Реформи в обмін на інвестиції», який може бути частиною нового Плану зовнішніх інвестицій ЄС. За словами єврокомісара, метою ґранту є покращення роботи українського фінансового ринку: його може бути використано як стартовий капітал для залучення позик від міжнародних фінансових організацій та як гарантії. Проте це можливо лише в разі виконання Києвом трьох вимог: цілковитої незалежності Національної комісії, що здійснює державне регулювання в галузях енергетики та комунальних послуг; наявності постійного і незалежного бізнес-омбудсмена; скасування декларацій для громадських активістів, які працюють у царині боротьби з корупцією. Усі три вимоги спрямовано на зміцнення довіри до України. Пропозицію комісара Гана не до кінця зрозуміли в Україні, здебільшого через невідповідність розміру вимог та відносно невеликої суми грошей. Деякі дипломати ЄС у Києві не поділяють думки Гана.

Зрештою, ситуація з комісаром Ганом є ширшою. Схоже, він змістив акценти у своїй роботі з України й зосередив увагу на Західних Балканах. Як зазначили в Брюсселі, радники рекомендували йому сфокусуватися на цьому регіоні в разі відсутності прориву в Україні. Натомість, він має шанс залишит певний спадок на Балканах.

ПОРЯДОК ДЕННИЙ РЕФОРМ

Питання реформ і досі є пріоритетом у відносинах між Україною та ЄС. Як і раніше, чиновники Євросоюзу відзначили істотний опір здійсненню реформ у Верховній Раді й частково в самому уряді. Вагомим розчаруванням є те, що за чотири роки жодна «велика рибина» не сіла до в’язниці, тож антикорупційна реформа залишається на вершечку списку пріоритетів. Попри наближення виборів, ЄС і далі докладає зусиль у галузі боротьби з корупцією, розуміючи потребу діяти таким чином, щоб не створювати майданчику для популістських сил, тим більше, якщо ті спекулюють на антикорупційних питаннях.

Основною реформою в процесі євроінтеграції упродовж моніторингового періоду було створення Антикорупційного суду. Попри вкрай складний процес, закон набрав 317 голосів. По-перше, депутати внесли до нього 1927 поправок й усі вони підлягали обговоренню, та 4 альтернативні законопроекти до вже запропонованого Президентом. Після подання президентського законопроекту полилася хвиля критики з боку ЄС, G7 та інших міжнародних партнерів, які стверджували, що законопроект не відповідає рекомендаціям Венеціанської комісії.

По-друге, тривалим був процес перемовин між Верховною Радою та Венеціанською комісією з метою узгодити положення й формулювання закону. Спочатку більшість рекомендацій Венеціанської комісії було погоджено. Основну розбіжність спричинили повноваження Громадської ради міжнародних експертів. Здебільшого це стосувалося їхнього права вето в процесі відбору окремих суддів до антикорупційного суду. Ще складнішими виявилися перемовини з МВФ. Із джерел відомо, що Президент Порошенко декілька разів обговорював телефоном можливі компроміси з головою МВФ Крістін Лагард.

По-третє, зміст узгодженої формули полягає в тім, щоб у разі незгоди принаймні 3 з 6 членів Ради міжнародних експертів із запропонованими Вищою кваліфікаційною комісією суддів кандидатами, на рішення можна було б накласти вето. Після цього відбувається обговорення кандидатів на спеціальній зустрічі Ради й Комісії. Якщо більшість учасників чи принаймні половина членів Ради не підтримує кандидата, той вибуває зі змагань. Також Рада має право на проведення співбесід із кандидатами. Зрештою, суд має бути сформований за 12 місяців і розпочати роботу після обрання щонайменше 35 суддів.

Перед голосуванням Президент Порошенко прибув до Ради, щоб підтримати законопроект і заохотити депутатів до голосування «за». Він підкреслив: законопроект цілком відповідає рекомендаціям Венеціанської комісії. Більшість країн та інституцій привітали успішне голосування того ж дня, крім Європейського Союзу. Він взяв волевиявлення до уваги, але наголосив, що висловить позицію після перегляду законопроекту, бо той містить забагато поправок, а «диявол ховається в деталях».

ЄС недарма чекав офіційної публікації закону, позаяк фінальна версія містила суперечливе положення щодо кримінальних справ, які вже розглядають у судах нижчого рівня. Вони не підлягали перегляду в Антикорупційному суді, й апеляції у цих справах мали б розглядати у звичайних судах, навіть попри початок роботи АКС. Цікаво, що це правило було внесено до перехідних положень.

Спільно з МВФ і Венеціанською комісією ЄС зажадав негайної заміни суперечливого положення. Процес перемовин тривав і під час публікації цього звіту.

Вже звичною є й інша антикорупційна реформа, яку обговорюють ЄС та Україна: Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК). Дехто критикує брак тиску з боку ЄС для належного функціонування НАЗК. Проте Євросоюз не може мати забагато пріоритетів, нині його увагу зосереджено довкола Антикорупційного суду, зазначив член делегації ЄС до України. НАЗК там фігурує, але не є нагальним питанням. Пріоритетом для Європейсього Союзу є встановлення єдиного правового поля, лише тоді можна буде зосередитися на його дотриманні. НАЗК без Антикорупційного суду буде марним, як і електронні декларації без належного функціонування НАЗК.

Кепсько, адже НАЗК, схоже, використовуватимуть з політичною метою, попереджають експерти галузі. За їхніми прогнозами, воно, зрештою, перевірятиме «незручних» людей. Нині в ЄС стурбовані тим, що НАЗК як політичний інструмент використовуватимуть на наступних виборах, щоб дискваліфікувати чи дискредитувати певних політиків і, за словами одного з джерел, ознаки цього вже є. У ЄС НАЗК вважають катастрофою. Законопроекти для реформування НАЗК було внесено до Ради понад рік тому, але процес затягують і досі. В ЄС також очікують незалежної оцінки системи верифікації.

Найбільше роздратування Євросоюзу стосується нескасування електронних декларацій для активістів громадянського суспільства, що борються з корупцією. Деякі експерти зазначили: цю поправку може анулювати рішення суду, що істотно спростить завдання.

Подiї у вiдносинах Україна-ЄС (березень – червень 2018). Оцiнка в балах

Повну версію TRUMAN Index №7 (Березень-Червень, 2018) читайте на сайті TRUMAN Agency