Інтеграція України до ЄС: російський чинник

Стаття Сергія Солодкого для нового випуску журналу «Національна безпека і оборона» № 1–2 (2020р.) від Центру Разумкова. PDF-версія журналу доступна тут.

Чи важливо Україні продовжувати проєвропейські реформи, навіть якщо Європейський Союз не надаватиме державі перспективу членства? Із таким питанням Центр “Нова Європа” звернувся до українців у рамках опитування, здійсненого Фондом “Демократичні ініціативи” ім.І.Кучеріва та КМІС у серпні 2018р.1 40% відповіли, що так, бо ці реформи потрібні, в першу чергу, Україні. 21% також вважають, що проєвропейські реформи важливі, бо в України немає іншого вибору, як рухатися в напрямі європейської інтеграції, незалежно від членства. На користь розвороту в напрямі інтеграції до Євразійського союзу висловилися лише 7% респондентів. Після розвалу Радянського Союзу Росія докладала максимальних зусиль задля недопущення європейської чи євроатлантичної інтеграції України. Кульмінацією цих дій стала військова агресія 2014р., яка призвела до окупації частини території країни. Утім, як показали постреволюційні роки розвитку подій в Україні, російська воєнна авантюра зумовила зворотне – українці розглядають європейську інтеграцію як єдино можливий вектор розвитку.

Європеїзація vs традиціоналізм. Чому Росія стоїть на заваді євроінтеграції України?

Після розвалу Радянського Союзу Україна тривалий час перебувала у стані безпорадної зовнішньополітичної невизначеності, огорнутої в мантію багатовекторної політики. Важливість рівнозначної співпраці з різними міжнародними гравцями пояснювалася історичною та географічною специфікою – Україна, розташована на перетині шляхів між Азією та Європою, мала нібито здійснювати збалансовану політику, яка б не віддавала перевагу якомусь одному напряму. На практиці принцип рівновіддаленості рідко вдавалося впроваджувати: будь-яке рішення в західному напрямі Україна змушена була не стільки узгоджувати з власними національними інтересами, скільки координувати з Росією, яка здебільшого без особливого ентузіазму ставилася до зближення Києва з ЄС чи США.

1990-ті роки для більшості країн Центральної Європи, що належали до соцтабору, стали періодом “повернення до Європи”, для України – часом пошуку оптимальної взаємодії як з Європою, так і з Росією.

2000-ні роки – час набуття повного членства більшістю країн Центральної Європи, а для українців – період усвідомлення важливості євроінтеграційного проекту, перших несистемних зовнішньополітичних претензій на зближення з ЄС. У 2013р., коли Євросоюз було поглинуто євроскептицизмом і втомою від попередніх хвиль розширення, Україна подала революційний сигнал про прагнення стати невід’ємною частиною європейського об’єднання. Масові протести в Києві, спровоковані зокрема відмовою українського керівництва підписати Угоду про асоціацію з ЄС, увінчалися приходом до влади політиків, готових взятися за пришвидшену європеїзацію України.

Революційні події 2013-2014рр. стають переломним моментом в історії відносин України з її ключовими закордонними партнерами. Росія, яка раніше застосовувала до офіційного Києва переважно м’які інструменти примусу до лояльності, цього разу вдається до крайнього способу – воєнної агресії, яка супроводжувалась анексією частини території, задіянням широкого набору засобів з підривної діяльності в Україні.

Російські політичні еліти рідко приховували своє несприйняття намагань України рухатися в західному напрямі. Переважно офіційна Москва пояснювала таку політику імовірними безпековими викликами: насамперед це стосувалося можливої інтеграції України до НАТО. Тому саме євроатлантична інтеграція інтерпретувалася Росією як неприйнятна на відміну від європейської інтеграції. Проте щойно Україна стала ближчою до підписання Угоди про асоціацію у 2013р., одразу активізувалася Росія, намагаючись зірвати цей процес. Цього разу в Росії заговорили про загрози економічного характеру. Зокрема, в Москві побоювалися реекспорту європейської продукції через Україну: мовляв, дешеві та якісні європейські товари потраплятимуть до Росії в рамках зони вільної торгівлі СНД.

Друге побоювання: нові технічні стандарти в рамках Угоди про асоціацію закрили б український ринок для російських товарів. Усе це, як вважали в Москві, витіснило б російського виробника з українського ринку. Росія, яка звикла досягати політичної лояльності інших міжнародних акторів через зокрема економічні важелі, таким чином позбувалася б серйозного інструменту впливу на українські еліти. Відтак у стратегічному плані Угода про асоціацію розглядалась як початок кінця російського домінування в Україні.

У серпні 2014р. російський лідер В.Путін скаржився, що вільна торгівля України з ЄС може загрожувати Росії втратою близько $3 млрд. При цьому вже у 2015р. російські урядовці зізнавалися, що лише за один рік дії західних санкцій російська економіка постраждала на $50 млрд. Ці цифри можуть свідчити не лише про суто економічний інтерес російської політики щодо України. Якби в Москві керувалися лише мотивами економічних втрат, то військова агресія 2014р. виключалася б як найбільш збиткова витівка для російської економіки.

Вочевидь, інтеграція України – навіть на мінімальному рівні – до євроатлантичного простору в політичному, економічному чи безпековому сенсах, у Росії розглядають ледве не як екзистенційну загрозу. У Москві особливо побоювалися розвитку України як моделі для внутрішньої трансформації, демократизаційних процесів у самій Росії. Так, низка революційних змін політичних режимів у Грузії, Україні, Киргизстані у 2003-2005рр. стали серйозним сигналом, який мобілізував російські еліти задля протидії “помаранчевій загрозі” – так у Москві таврували будь-які громадянські опозиційні рухи з алюзією на Помаранчеву революцію в Україні 2004р.

У Росії впродовж кількох останніх століть тривала боротьба між симпатиками зближення з європейськими суспільствами і традиціоналістами, які наполягали на розвитку держави на основі власних цінностей2 . У ІІ половині XVIII ст. в одному з документів російська імператриця Катерина II навіть постулює: “Россия есть европейская держава”. Велика плеяда митців царської Росії впроваджувала процес культурної європеїзації. На противагу табору західників виступали ті, хто вболівав за утвердження російської “самобутності”.

Радянський період із антизахідною пропагандою посилив позиції традиціоналістів, які вбачають у “європейських цінностях” загрозу. Європеїзація України таким чином може сприйматися російськими політиками в контексті тривалої конкуренції європейського та “самобутнього” курсу російської держави. При цьому російські еліти, вочевидь, сприймають західний вектор бунтівної України, яка тривалий час перебувала під домінуванням Москви, як стратегічний виклик, що ставить під загрозу існування самої Росії чи щонайменше безтурботне життя нинішньої російської верхівки, яка вдало експлуатувала ідею “російського месіанства” впродовж останніх 20 років.

Україна і Росія стали своєрідними ключовими конкурентами за представлення і створення успішної моделі розвитку. Якщо Україна впроваджує модель ринкової демократії з сильними громадянськими, “низовими” рухами, то Росія уособлює образ країни з патерналістським ухилом, який передбачає мінімум політичних свобод в обмін на соціально-економічну стабільність. Наразі жодна з країн не може похвалитися суттєвими успіхами в досягненні згаданих моделей, а тому вони виступають радше як приклади того, як небажано розвиватися. Конкуренція української і російської моделей на пострадянському просторі досягла кульмінації у 2014р., коли Росія вдалася до військової агресії задля стримування прозахідного руху України.

Еволюція агресії. Як Росія створювала перешкоди на євроінтеграційному шляху України

Збройна агресія Росії завершила великий список попередніх активностей з утримання України у сфері власного впливу – задля протидії західному вектору розвитку країни в цілому та європейській інтеграції зокрема. Москва зазвичай змішувала підходи, пропонуючи як бонуси від кооперації, так і тиск у разі надмірної непоступливості партнера.

Так, у період президентства Л.Кучми особливо під час другого терміну (1999-2004рр.) цей підхід проявлявся надто виразно. Після низки внутрішніх скандалів Президент України опинився у фактичній ізоляції, західні країни (насамперед США) припинили будь-які політичні контакти з українською верхівкою. Хоч офіційний Київ і намагався зупинити західну обструкцію – зокрема, через проголошення курсу на інтеграцію до НАТО у травні 2002р. Саме в цей період Росія активізувала політику “широких обіймів”: у жовтні 2002р. В.Путін запропонував Л.Кучмі стати головою Ради СНД (такий собі політичний подарунок). Стається це на тлі активних переговорів українських дипломатів зі штаб-квартирою НАТО про участь українського лідера на саміті Альянсу у Празі наприкінці листопада. 23 лютого 2003р. Росія запускає створення нового інтеграційного об’єднання Єдиний економічний простір, частиною якого стає Україна (без відома українського Уряду). У вересні 2003р. між країнами розгоряється т.зв. “тузлинська криза”, пов’язана зі спорудженням дамби від російського Таманського півострова в напрямку українського острова Тузла – один з передвісників зазіхання на територіальну цілісність України. Улітку 2004р. Л.Кучма вносить зміну до Воєнної доктрини, виключаючи тезу про євроатлантичну інтеграцію України.

Дії Росії мали в цей час досить обережний характер. По-перше, в Москві ніхто насправді не розглядав Україну як серйозного регіонального гравця, який має будь-які шанси на інтеграцію до західних структур. По-друге, у Росії були впевнені, що ситуація ними цілком контролюється: на зміну лояльному Л.Кучмі мав прийти до влади не менш лояльний В.Янукович, якого у Росії відкрито підтримували. По ідеї, після 2004р. мало відбутися максимальне інкорпорування України до політично-економічних інтеграційних розкладів Москви. У 2002р. в Росії навіть публічно не критикували рух України до НАТО, вочевидь, не вірячи в реалістичність такого сценарію – хоча саме на цей час припадає період максимального зближення Альянсу і Кремля. Втягування ж України в Єдиний економічний простір мало “поставити хрест” на будьяких планах Києва щодо європейської інтеграції. Росія не приховувала, що в перспективі ЄЕП має стати свого роду аналогом Євросоюзу – Євразійським союзом з власними наднаціональними органами, що повністю унеможливило б інтеграцію України до ЄС.

Росія вдавалася до шантажу, залякування саме тоді, коли усвідомлювала, що українські політичні еліти починають маневрувати, уникати прямої відповіді. Військова агресія Росії проти Грузії у 2008р. стала прологом аналогічної агресії Москви проти України. У той же період щодо України Кремль задіює інструмент газового шантажу – таким чином Росія “примушує до лояльності” прозахідну верхівку країни наприкінці того ж 2008р.

Москва так само почасти діяла шляхом висування ультиматуму: мовляв, якщо хтось хоче домовлятися з нами, то спочатку має довести свою готовність до цього. Раніше задля доведення такої готовності були потрібні поступки з боку України. Схожим чином Москва діяла щодо нового українського Президента у 2010р. 5 березня В.Янукович відбув з офіційним візитом до Москви. Він розраховував, що Росія одразу погодиться знизити ціну на газ, адже він уже оголосив про позаблоковий статус України, пообіцяв законодавчі привілеї для російської мови.

Команда В.Януковича, очевидно, сприй няла невдоволення Росії серй озно. 21 квітня 2010р. стало зрозуміло, що саме міг мати на увазі росій ський дипломат під “діловою розмовою”: цього дня було підписано т.зв. харківські домовленості (знижки на газ було досягнуто через пролонгацію перебування Чорноморського флоту РФ на території̈ Украї ни). Аналогічну тактику Росії можна спостерігати і зараз – хочете вести переговори, то доведіть готовність своїми поступками (принцип “поступки спочатку”).

Москва використовує дуже широкий набір важелів впливу не лише в Україні, але й за її межами. У Росії є чимало симпатиків у країнах Європейського Союзу, які поширюють мессиджі Москви задля протидії як діалогу України з ЄС, так і будь-якому прогресу у відносинах між двома сторонами. Список інструментів, які Росія використовує в європейських країнах, є досить великим – від жорстких, як приховані військові загрози або економічний та енергетичний шантаж, до м’яких, як мережа російських і проросійських агентів, а також гібридних, як вплив через поширення дезінформації через мас-медіа.

Дискредитаційній кампанії Росії щодо України сприяє вразливість самого Євросоюзу, яка насамперед полягає у браку єдності між країнами-членами щодо реагування на дії Москви3 . Більше того, Москва використовує на свою користь не лише розбіжності на рівні ЄС чи на рівні трансатлантичному (суперечки між європейськими країнами і США), але й політичну конкуренцію в окремих державах. Найчастіше Росія фокусує увагу ЄС у своїй дискредитації на трьох напрямах-наративах:

“Втома від України”. Україна не виправдала сподівань ЄС, проваливши боротьбу з корупцією;
“Україна проти цінностей”. Україна загрожує ліберальним цінностям, просуваючи націоналістичні ідеї;
“Україна як загроза”. Україна зриває виконання Мінських домовленостей, підриваючи стабільність на континенті.

Російська агресія як драйвер європеїзації України

Вдаючися до протидії європейській інтеграції України, Росія навряд чи розраховувала, що її активності можуть призвести до зворотного ефекту. Так, анексія Криму, окупація частини районів Донбасу не стали на перешкоді курсу України в напрямі Євросоюзу. Більше того, після російської агресії суттєво зросла кількість прихильників інтеграції України до НАТО. Агресія Росії стала не просто ключовим мотивом для впровадження змін в Україні, але й підкреслила по суті безальтернативність євроінтеграційного курсу. У державі втратили колишній вплив ті політичні сили, які вболівали за зближення з інтеграційними об’єднаннями, в яких ключову роль відіграє Росія.

Звісно, теза про те, що російська агресія провокує європеїзацію, має значною мірою спекулятивний характер. Воєнний наступ Росії змушує Україну спрямовувати значні ресурси для здійснення опору – цей ресурс (фінансовий, політичний) міг бути направлений на здійснення змін у цивільному секторі. Понад те, для частини еліти було властиво виправдовувати блокування певних реформ російською агресією – мовляв, надмірна відкритість робитиме вразливою країну перед зовнішніми викликами (зокрема це стосувалося реформи СБУ). Утім, саме агресія Росії унеможливила навіть дискусію в Україні на тему, який зовнішньополітичний вектор обирати, що було характерно для держави до 2014р.

Помітні зміни сталися у торговельній сфері. Із року в рік зменшується товарообіг України і Росії, при цьому зростають торговельні показники між Україною і країнами ЄС. Так, у 2018р. частка Росії у загальному обсязі експорту товарів з України зменшилася до 7,7%, порівняно з 9,1% у 2017р.4 Крім того, частка Росії у загальному обсязі імпортних надходжень до України також поступово зменшується (у 2017р. склала 14,5%, а у 2018р. – 14,2%5 ). При цьому зовнішньоторговельний обіг товарів і послуг з країнами ЄС за 2018р. збільшився на 13,4% і становив $49,3 млрд.6 Частка країн ЄС у товарообігу за підсумками 2018р. становила 41,1%7 .

Соціологічні опитування (грудень 2019р.) також свідчать про серйозну перевагу євроінтеграції: майже дві третини (64%) громадян вважають, що головним інтеграційним напрямом України має бути вступ до ЄС, вступ до Євразійського економічного союзу обстоюють 13%, а 23% при цьому певної думки не мають. Чималі показники підтримки євроінтеграційного курсу на Півдні та Сході країни – вони становлять 44% і 43%, відповідно. Після 2013р. серйозно зросло число громадян, які віддають перевагу членству в ЄС – з 46% у грудні 2013р. до 57% у грудні 2014р., до 64% у грудні 2019р. Водночас різко зменшилося число прихильників вступу до Митного союзу Росії, Білорусі та Казахстану – з 36% до 13%.

Після агресії Росії Україна розпочала низку фундаментальних реформ, які мають здійснити головний внесок у формування української/європейської історії успіху. Зміни в енергетичній сфері і децентралізація виглядають як базові процеси, які символізують розвиток європеїзованої України, відмінної від моделі, яку відстоює Росія.

“Децентралізація – це вірус, який підриває вашого сусіда – Росію”. Це думка, висловлена Спеціальним посланником уряду Німеччини з питань реформ у галузях урядування та децентралізації в Україні Г.Мільбрадтом. Її суть полягає в тому, що російські регіони не без заздрощів спостерігатимуть за посиленням прав і можливостей українських громад. Чим більшими будуть успіхи українських сіл і містечок, чим кращими будуть можливості простих українців самим формувати порядок денний на рівні свого населеного пункту, тим вагомішим може бути інтерес росіян до українського позитивного досвіду. Відтак, на думку німецького фахівця, демократизація “знизу догори” в Україні зрештою може завоювати серця і уми росіян – децентралізація може стати свого роду “м’якою силою України”. У ЄС постійно рапортують про децентралізацію як “найуспішнішу реформу”, яка здійснюється за масштабної підтримки саме Євросоюзу. У самій Україні влада також наголошувала, що успішна децентралізація – це дорога для країни до ЄС. Більшість пострадянських країн досить централізовані, що виглядає логічним з огляду на історичну спадщину – часів царської Росії і Радянського Союзу. Впливові громади – європейська традиція, до якої почала тяжіти і Україна.

Своєю чергою зміни в енергетичній сфері відповідно до правил Євросоюзу дозволили Україні мінімізувати шантаж Росії під час переговорного процесу в 2019р. з укладання нового контракту на транспортування газу. Зокрема, Україна здійснила “анбандлінг” – відокремлення діяльності з транспортування природного газу (діяльності оператора ГТС) від видобутку і постачання природного газу та електричної̈ енергії̈ – відповідно до Директиви 2009/73/ЄС. У ЄС запровадили Третій енергетичний пакет ще в 2007р. – саме тоді наростав газовий конфлікт між Україною і Росією. Імплементація відповідних правил Євросоюзу дозволила Україні досить швидко підписати новий контракт з Росією – хоча і були занепокоєння, що Москва може вкотре вдатися до звичних для себе методів ведення переговорного процесу. Впровадження європейських стандартів на газовому ринку призводить до серйозних втрат російської сторони і в політичній царині – до 2014р. газовий важіль був ключовим для покарання України в разі виявів нелояльності (ключові олігархічні групи були так само узалежнені від цього тиску, здійснюючи додатковий вплив на українських політичних гравців).

Наведені досягнення виглядають масштабними на тлі браку значних реформаторських зусиль до Революції Гідності, але досі Україна є далекою від того, аби стати незаперечним взірцем євроінтеграції на пострадянському просторі. Євроінтеграційні зміни досі впроваджуються повільно, різні політичні гравці часто створюють перешкоди для схвалення чи імплементації європейських стандартів у різних сферах. Почасти європейська інтеграція залишається поза пріоритетами політиків, оскільки впровадження норм і стандартів перетворюється на рутинний процес, за рахунок якого не завжди можна підвищити популярність перед виборцями. Євроінтеграція, яка до 2014р. зводилася до заяв з українського боку “надайте нам перспективу членства”, перетворюється на буденність, яка потребує узгодження тисяч технічних деталей.