Медіа-версія дослідження опублікована “Європейською Правдою”

Альона Гетьманчук, Центр «Нова Європа»,  Київ-Загреб-Подгоріца-Скоп’є

В Україні є різні думки з приводу того, наскільки досвід Західних Балкан вступу до ЄС є для нас релевантним. Однак навіть ті, хто вважають, що на Україну чекає зовсім інший процес розширення, так чи інакше вимушені апелювати до уроків країн саме країн цього регіону – і тому, що йдеться про найбільш свіжий досвід, і тому, що так чи інакше, починаючи з отримання кандидатства, ми опинились з ними заручниками далеко не бездоганної політики розширення ЄС.

Оскільки сам по собі регіон є доволі строкатим в євроінтеграційному плані з точки зору прогресу, ми окремо дослідили під час ініційованого Центром «Нова Європа» та здійсненого за підтримки Міжнародного Фонду «Відродження» навчального візиту три абсолютно різних кейси: Хорватію як успішний кейс і країну, яка спромоглась стати членом Європейського Союзу (наразі останнім), а в наступному році відзначатиме 10-річчя перебування у ЄС, Чорногорію, яка вже рівно десять років веде переговори про вступ і за цей час лише закрила лише 3 переговорні глави (chapters) з 33-х, а також Північну Македонію, яка стала кандидатом в члени ЄС тоді ж, як Хорватія, але впродовж 17 років не могла розпочати вступні переговори через блокування процесу з боку двох сусідніх країн.

Спочатку кілька загальних вражень. В Україні є переконання, що нам буде легше приступати до вступних переговорів, оскільки ми навіть до отримання кандидатства підійшли значно в кращій євроінтеграційній формі, аніж Західні Балкани. Хоча б тому, що ми мали значно прогресивнішу в плані інтеграції до єдиного ринку ЄС Угоду про Асоціацію, аніж Угоди про стабілізацію та асоціацію, які мали Балкани. Зокрема, наша угода вже включає певні елементи внутрішнього ринку, а згідно з оцінкою українського уряду ще до отримання кандидатства Україна вже виконала 63% Угоди.

На Західних Балканах навпаки – відчувається, що вони вже в тій позиції, аби чомусь навчити Україну. І це стосується не тільки Хорватії, яка стала членом ЄС, але і Чорногорії та Північної Македонії. Тут дуже зацікавлені в тому, щоб ділитись досвідом та радити. Наразі країни Західних Балкан активно використовують досвід одне одного, але й готові так само у різних форматах радити Україні.

Також на основі десятків зустрічей, які були в країнах-кандидатах, склалось враження, що вони не визнають Україну як більш підготовлену та більш відповідну, аніж вони самі, до майбутнього членства в ЄС. І через розмір України – мовляв, одна справа інтегрувати до ЄС країну з населенням 40 мільйонів, інша – півмільйона, як наразі в Чорногорії. І тому, що ці країни вже є членами НАТО, що свідчить і про певний рівень відповідності політичним та економічним критеріям , і про певний рівень ідентифікації їх як своїх в ширшому євроатлантичному клубі, більшість якого становлять якраз і члени ЄС.

Здивував досить високий рівень самовпевненості цих країн. У Північній Македонії пишаються тим, що у них із 1996 року не змінювалась структура координації європейської інтеграції в уряді і таке враження, що вони вважають її  чи не найбільш оптимальною.

Інший висновок, що тут не дійшли спільної згоди з приводу того, хто більше винен, що Чорногорія чи, наприклад, Сербія так багато років ведуть вступні переговори, які не наближують їх до членства – ЄС чи, власне, самі ці країни. Переважно прийнято вважати, що це проблема ЄС, в якого просто забракло політичної волі до подальших розширень,  а нова методологія, розроблена ЄС щодо вступних переговорів, начебто націлена на те, аби ще більше ускладнити та продовжити в часі шлях до членства. У Чорногорії та деяких інших країнах змирились із тим, що процес вступу до ЄС не є процесом, який оцінюють згідно з заслугами (merit–based approach) і радять Україні це розуміти від початку.

Однак у цих же столицях, але особливо в Загребі, доводилось чути і про те, що насправді такі країни як Чорногорія та Сербія самі винні, що вони й надалі перебувають далеко від членства, оскільки з якогось моменту почали симулювати реформи і просто купувати час, сподіваючись, що в якийсь момент ЄС сам переосмислить свої підходи або просто заплющить очі на проблеми з верховенством права чи корупцією. Фактично, ці дебати відображають елементи ширшої дискусії про те, що більш важливо у процесі вступу до ЄС – технічна  чи політична частина процесу. У цих країнах для себе вирішили, що політична частина важливіша, і саме вона генерує рішення ЄС (на кшталт «європейські бюрократи – наші друзі в ЄС, європейські політики – наші опоненти»), хоча її навряд чи можна забезпечити без виконання потрібних технічних критеріїв.

А тепер щодо досвіду Західних Балкан. Ми спробували зафіксувати найбільш, на наш погляд, релевантні з уроків, які можуть бути цікавими та корисними для України в періоді між кандидатством та членством в ЄС. Окремо ми плануємо сформулювати деякі поради для кращої підготовки до вступних переговорів.

• Кожна країна-кандидат – це свій унікальний шлях вступу до ЄС. Однак кожна наступна країна, яка вступає до ЄС – у певному сенсі покарана за помилки тих, хто інтегрувався в ЄС до неї. І на жаль, список попередніх країн, за промахи яких потрібно «платити», збільшується з кожним розширенням. «Платити» доводиться новими жорсткими вимогами Брюсселю для кожного етапу вступу. Хорватія була останньою країною, яка вела переговори про вступ за старою методологією, коли, скажімо, переговорні глави про верховенство права були на рівні всіх інших. Але саме після труднощів з виконанням глав щодо верховенства права під час переговорів Хорватії, а також проблем в цій царині в інших відносно нових країнах членах – Польщі та особливо Угорщині – була змінена методологія, яка серйозно ускладнила переговорний процес. У Загребі вважають, що востаннє, коли розширення ЄС святкували і в столицях нових членів, і в столицях старих – це було історичне розширення 2004-го року (big bang enlargement),коли відразу 10 нових країн приєднались до ЄС. Наступні розширення вже святкували лише в країнах, які вступали до Європейського Союзу. Саме тому одним  із найбільших внесків в євроінтеграцію України з боку нових країн-членів в ЄС могла б стати незворотність реформ у їхніх власних країнах – бо кожна криза верховенства права, спровокована новим членом, підточує бажання до подальших розширень в старих країнах-членах.

• Найскладнішу частину роботи потрібно робити в перші два роки з моменту початку вступних переговорів – коли є найбільший ентузіазм щодо членства і серед політичних еліт, і в суспільстві. Саме тоді потрібно зосередити всі ресурси та енергію на вищезгаданих найскладніших переговорних главах 23 та 24 – так званому кластері  «fundamentals». Згідно з новою методологією, він відкривається першим та закривається останнім, що дає змогу проаналізувати не лише прийняті закони, але й їх безпосередню імплементацію. Чорногорія, яка починала вступні переговори ще зі старою методологією, але потім погодилась застосувати нову – приклад того, як через проблеми з верховенством права заблокувався де-факто увесь процес переговорів. Причому, навіть представники ЄС, з якими доводилось говорити про майбутнє членство Чорногорії в ЄС, визнають – якби був зроблений суттєвий процес саме у частині верховенства права та боротьбі з організованою злочинністю, то у цієї країни були б всі шанси стати членом ЄС  за якихось 3 роки.

• Без єдності у питанні майбутнього вступу до ЄС на рівні політичних еліт та суспільства рухатись до членства дуже проблематично. Якщо бракує політичної волі для певних реформ з євроінтеграційного порядку денного, її потрібно генерувати суспільним тиском. Саме підтримка членства в ЄС з боку суспільства в Чорногорії на рівні близько 70% – і це після 10 років не надто вдалих переговорів про вступ – звузила політичний спектр у цій країні до «проєвропейських» та «номінально проєвропейських» партій.  Відкрито жодна з популярних політичних сил не кидає виклик європейському курсу країни.

• Поспішати повільно – це не завжди погано у процесі вступу до ЄС. Враховуючи, що процес руху до Європейського Союзу є процесом державотворення – зокрема побудови сталих та ефективних державних інституцій – існує думка, що цей процес в принципі не може тривати менше 10 років. У Хорватії, в якій вели переговори про вступ 6 років (на той момент це був рекордно довгий час ведення переговорів), сьогодні неодноразово можна почути, що насправді варто було вести ще довше – не всі інтереси тоді врахували належним чином.

• Найбільш важливе у процесі переговорів з ЄС – це люди. Чим довший процес – тим більша вірогідність втратити людей. У Хорватії за період вступних переговорів підготували понад 300 фахівців. Причому середній вік їх складав 27 років. У Північній Македонії через постійні блокування старту переговорів в уряді збереглось лише 10% фахівців, які були на початку процесу.  Всього за підрахунками тамтешніх урядовців потрібно  до 2000 осіб у різних сферах, аби провести переговори та підготувати країну до членства (вони планують завершити вступні переговори до 2030 року). У Чорногорії 700 людей задіяні в переговорній команді, наразі планують скорочення до 300-400. Потрібна постійна мотивація – не лише фінансова, але й можливості для різних програм навчання та стажування за кордоном з передумовою повернення на свою посаду. У вищих навчальних закладах країни важливо створювати відділення європейських студій (передусім з акцентом на право ЄС).

• Громадянське суспільство має бути залучене до процесу переговорів, однак рівень та формат залучення повинен визначатись урядом. У кожній країні Західних Балкан це відбувалось по-різному. Чи не найбільш заангажованим у процес виявилась Чорногорія, де представники громадянського суспільства від початку беруть участь у переговорних групах на основі відкритого колу з чітко виписаними критеріями для участі. У провідних аналітичних центрах Чорногорії щонайменше 2-3 особи залучені до переговорного процесу. Нинішня міністерка з європейських справ та віце-прем’єрка, яка очолює наразі переговорний процес з боку Чорногорії, також прийшла до уряду з одного з провідних аналітичних центрів. В усіх країнах через брак держслужбовців з потрібною експертизою до переговорів залучали також професорів університетів (деякі з них у Хорватії навіть очолювали переговорні групи).

• Важливо не просто реформуватись, важливо, щоб про це знали в столицях ЄС. Має бути постійна адвокація в ключових – і найбільш скептичних – столицях Європейського Союзу. У столицях Західних Балкан скаржаться, що в найбільш скептично налаштованих країнах Європейського Союзу досі дуже обмежені знання про Західні Балкани, незважаючи на те, що ці країни давно перебувають на політичних радарах у контексті майбутнього розширення ЄС. Опитування громадської думки в Нідерландах та Франції продемонстрували, що лише дещо більше 40% опитаних в принципі змогли показати на карті Європи, де географічно знаходяться Західні Балкани (не окремо взята країна, а весь регіон). Серед найбільш скептичних (і найважчих в плані вступу) у столицях Західних Балкан вважають Францію, Нідерланди та Данію. На відміну від України, Німеччину не зараховують до числа найбільш скептичних країн. Також наполегливо радять Україні працювати з групою так званих «мовчазних країн» – ті, які загалом прихильні до розширення, однак дуже рідко висловлюють вголос свою позицію на засіданнях Рад ЄС. Для України було б важливо розглянути план спільних адвокаційних дій в країнах скептиках, оскільки переважно йдеться про одні і ті ж країни.

• Білатералізація євроінтеграції – це швидше норма, аніж виняток в процесі вступу до ЄС. Більшість країн Західних Балкан на собі відчули, як проблеми із сусідами гальмували, а то й взагалі підривали їхній рух до ЄС. Найкрасномовнішим прикладом у цьому контексті є Північна Македонія, яка двічі не змогла розпочати переговори про вступ до ЄС – перший раз через те, що була заблокована Грецією, яка вимагала змінити назву країни на Північна Македонія, другий раз – з Болгарією, яка взагалі не визнає Північну Македонію як окрему націю, а македонську мову вважає болгарською. Кандидатство для України та Молдови в ЄС певною мірою посприяло тому, аби початок вступних переговорів був розблокований (потрібно було продемонструвати хоча б якийсь прогрес і на західно-балканському треку), однак для того, аби переговори реально відбувались Північній Македонії потрібно вдруге змінити Конституцію згідно з домовленостями, досягнутими між ЄС та Болгарією. Як свідчить північномакедонський досвід, у кожному з таких випадків ЄС сам по собі відігравав доволі пасивну роль. Як результат, у Північній Македонії довіра до ЄС як до партнера впала із 45% до рекордних 9% навіть якщо підтримка членства цієї країни в Європейському Союзі й надалі тримається на рівні 60%. Хоча північно македонський кейс з білатералізації євроінтеграції найбільш відомий,  подібне явище загальмувало приблизно на два роки і переговори Хорватії до ЄС – на одному з етапів двосторонні питання, які стосуються морського кордону з Хорватією, почала виносити на  рівень ЄС  сусідня Словенія. Отож, для України особливо важливо ще до початку вступних переговорів розуміти, хто і з чим саме може заблокувати цей процес і розробити та пропонувати на рівні ЄС відповідні запобіжники.

• Україні рекомендують бути дуже вибірковими до радників із країн-членів, яких делегуватимуть із ЄС в процесі вступних переговорів. У столицях Західних Балкан переконані, що потрібно погоджуватись передусім на залучення радників з тих країн, які вступали до ЄС в останні 20 років, а не, скажімо, з країн-засновниць ЄС, які ніколи через процес вступу у нинішньому розумінні навіть не проходили. У Хорватії, наприклад, стверджували, що найбільш цінним їм був досвід окремих балтійських країн. Наразі сама Хорватія виступає своєрідним джерелом радників для інших країн регіону (нещодавно їхній колишній переговірник був запрошений радником зі вступних переговорів уряду Північної Македонії).

• Регіональне співробітництво – те, що в ЄС завжди цінують та все більше винагороджують. Якщо країни-кандидати співпрацюють між собою це є важливим індикатором того, що вони будуть спроможні працювати і в рамках Європейського Союзу. Однак, якщо вони не можуть знати спільну мову в двосторонньому форматі, то навряд чи вони зможуть це робити і на рівні 30 чи 35 країн ЄС у майбутньому. Європейський Союз націлений все більше винагороджувати такі регіональні співробітництва і фінансово – все більше пропонуючи можливостей саме для  спільних проектів на рівні кількох країн. У всіх столицях Західних Балкан дуже позитивно оцінили, що українська делегація під час навчального візиту прибула разом з молдовською – це, очевидно, суперечило деяким уявленням про  неспроможність України та Молдови синхронізувати свої зусилля на євроінтеграційному трекові.

Особливим корисним кейсом для України можуть стати країни, які вели переговори про вступ після війни. Досвід Хорватії, яка пройшла свою війну незадовго до початку вступних переговорів, тут особливо цінний для нас. Категорична вимога ЄС видати військових генералів, які вчиняли  воєнні злочини, але водночас вважались національними героями в самій Хорватії, дуже серйозно підірвало підтримку до ЄС з боку тамтешнього суспільства. Якщо на момент вступних переговорів рівень підтримки вступу сягав  82%, то у процесі вступних переговорів на фоні вимог щодо видачі військових генералів він впав до 39%. Отож, якби не була змінена стаття в Конституції щодо мінімальної явки на референдумі, то найбільш вірогідно, що членство Хорватії в ЄС могло б не відбутись через недостатній рівень підтримки на момент проведення плебісциту